我国地方债管理迈上新台阶

中国PPP产业大讲堂，连接企业资源的另一种方式

来源： 中国财经报社，作者：苏望月

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党的十八大以来，按照党中央、全国人大及其常委会、国务院的决策部署要求，财政部门会同有关部门依法加快建立规范的地方政府举债融资机制，初步形成覆盖限额管理、预算管理、风险预警、应急预案、违约处置、日常监督等各个环节的“闭环”管理体系。

开好“前门”，进一步健全地方政府举债融资机制。

严格监管，严厉问责违法违规举债担保行为。

联合惩戒，多部门形成地方政府债务监管合力。

2017年，我国各级财政部门凝心聚力，强化地方政府债务管理，严守风险底线，“开前门、堵后门”，为支持打好防范化解重大风险攻坚战奠定了良好的基础。

开好“前门”，进一步健全地方政府举债融资机制

　　财政部发布的数据显示，2017年，全国发行地方政府债券43581亿元。其中，一般债券23619亿元，专项债券19962亿元；按用途划分，新增债券15898亿元，置换债券27683亿元。截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

　　这些数字背后，大有文章。

　　为充分满足地方发展的合理融资需求，一方面，经全国人大批准，全国新增地方政府债务限额1.63万亿元，重点支持地方用于棚户区改造、易地扶贫搬迁、生态环保、重大区域发展战略等领域公益性项目支出；另一方面，财政部进一步开大“前门”，实施了具有里程碑意义的专项债券管理改革，联合国土资源部、交通运输部陆续印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，引导地方政府通过发行土地储备专项债券、收费公路专项债券满足土地储备与收费公路建设融资需求。

　　2017年8月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，地方政府项目收益专项债券正式加入我国地方政府债券“大家庭”。

　　相较于普通专项债券，项目收益专项债券具有债券与项目资产、收益相对应的特点，即债券发行严格对应项目实施、债券期限与项目实际相适应、项目取得的政府性基金收入或专项收入应专门安排用于该项目债券本息的偿还。

　　中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云教授表示，推动地方政府项目收益专项债券的试点发展是我国地方债管理工作的重要成就。项目收益债券不仅有利于将债券风险“锁定”在一定范围内，避免波及一般公共预算，更增强了政府债券透明度，便于投资者甄别风险，提升专项债券对于投资者的吸引力。

　　“这有利于丰富地方政府专项债券品种，深化财政与金融互动，保障重点领域合理融资需求。”财政部预算司有关负责人表示。

　　2017年，我国地方债置换工作顺利推进。截至2017年10月，全国地方累计发行置换债券10.54万亿元，2017年累计为地方政府节约利息支出超过1万亿元。同时，在一定程度上延长政府债务平均举借年限，缓解集中偿还本息压力，避免了地方政府资金链的断裂。

　　我国近年来大力推广的政府与社会资本合作（PPP）模式也为加快健全地方政府举债融资机制腾挪了空间。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚分析说，一方面，一些能够吸引社会资本的新项目采用PPP模式，通过引入社会资本，能有效减少政府直接债务融资规模；另一方面，也可通过PPP模式盘活政府存量资产，置换部分资金，减少政府存量债务。这两方面均能缓解地方政府即期债务风险，减轻政府举债融资压力。

　　“同时也应注意，不规范的PPP项目是隐性债务的重要来源，反而会增加地方政府债务风险。”赵全厚表示，应推动PPP模式更加规范化和透明化，使地方政府举债融资机制更为健康。

严格监管，严厉问责违法违规举债担保行为

　　2017年，财政部对于地方政府债务风险的监管更加全面、更加严格。一方面，完善监管政策，坚决遏制隐性债务增量；另一方面，对部分市县违法违规举债担保行为进行公开通报，省级政府对相关人员进行严厉问责处理。

　　针对实践中发现的部分地方政府绕道融资平台公司变相举债、在PPP项目及政府投资基金中违背“收益共享、风险共担”原则“名股实债”，以及在政府购买服务中跳过预算安排，捏造假合同，“先完成、后付款”等现象，2017年，财政部陆续印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。

　　上述两项通知依法设定地方政府举债担保“正面清单”和“负面清单”，严禁地方政府借融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。“初步实现了对地方政府主要违法违规融资担保方式的监管政策全覆盖。”财政部预算司负责人表示。

　　同时，通过组织驻各地财政监察专员办对部分地方、金融机构违法违规融资担保行为开展专项核查，财政部在核查完毕后对涉及违法违规举债担保行为的13个市县及金融机构进行公开通报，掀起一场振聋发聩的“监管风暴”，杜绝“雷声大雨点小”，真正让监管“长牙齿”，做到监管掷地有声、落到实处、维护法律权威。

　　为保障置换债券资金合法合规使用，财政部组织各地专员办在全国多个省、市、县对2016年置换债券资金的使用及管理情况开展专项核查和调研。经过核查，要求地方对于存在的置换债券资金违法违规行为进行依法严肃处理，对违反财政管理规定的，请省级政府公开通报批评并限期整改。

联合惩戒，多部门形成地方政府债务监管合力

　　2018年开年，国家发改委、银监会、保监会等监管部门连续印发多项文件，包括《商业银行委托贷款管理办法》《关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》等，通过“堵通道”、禁止“明股实债”、划定资金投向等举措，遏制金融机构通过委托贷款、股权投资计划等方式违法违规向地方债“输血”。

　　规范地方政府债务合法合规发展，财政部始终是和其他部委一道“并肩作战”。

　　2017年，财政部联合国家发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》明确，要建立跨部门联合监测和防控机制。其中包括：由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，对政府中长期支出事项融资以及平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品等情况进行监测统计，加强部门信息共享；财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门及行业自律组织开展跨部门联合监管，对违法违规举债担保行为实施跨部门联合惩戒，等等。

　　财政部预算司有关负责人表示，为了有效化解隐性债务存量，遏制隐性债务增量，2017年，财政部连同其他部委研究建立防范隐性债务部际联席会议机制，召开加强地方政府债务管理部际联席会议。

　　各监管部门在联合监管机制下，各自针对地方政府债务风险监管开展工作。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》印发不久，各地证监局向各辖区内基金公司、基金子公司、资产管理公司、券商等下发《关于开展辖区证券期货经营机构参与地方政府举债事项自查的通知》，督促有关部门就是否存在向地方政府提供融资的资管计划；在参与融资平台公司或其他企业融资业务时，是否存在要求或接受地方政府及其所属部门提供各类形式的担保；参与地方政府及其所属部门发起的PPP项目和各类投资基金时，是否存在由地方政府或其所属部门承诺回购本金、本金无损失、最低收益等行为进行自查。

　　银监会连续两年在年初印发文件，将地方政府债务风险“严监管”作为工作重点。2017年4月，银监会印发《关于银行业风险防控工作的指导意见》，提出要加强地方政府债务风险严格管控，不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。2018年1月，银监会印发《中国银监会关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》，列明将“违规为地方政府提供债务融资，放大政府性债务”作为2018年整治银行业市场乱象工作要点之一。

　　国家发展改革委2018年初印发《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》，从申报企业公司治理结构、财务管理制度、财务和项目信息披露、依法开展市场化融资、严禁纯公益类项目申报企业债券、规范PPP项目发行债券融资、建立健全责任主体信用记录等方面，提出一系列明确要求，确保企业债券市场平稳有序健康发展，切实阻断通过企业债券增加地方政府隐性债务增量的渠道，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

　　“通过明确责任分工、密切协调配合，可以形成防控和化解地方政府隐性债务风险的合力。”财政部预算司有关负责人表示。

　　建立部际联席会议机制，是2017年财政部建立健全地方政府债务风险防范机制的主要内容之一。其他还包括：开展防控化解地方政府债务风险专题调研，督促指导各省级政府制定政府债务风险化解规划或应急处置预案等。

　　2018年，财政部将继续沿着“开前门、堵后门”的思路，切实加强地方政府债务管理。专家建议，一方面要继续稳步推进专项债券管理改革，可研究推出棚户区改造等领域专项债券等，同时要进一步推动发展地方政府债券市场；另一方面，要坚决遏制隐性债务增量，妥善化解隐性债务存量，让隐患没有生长的土壤、没有扩展的空间。

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