零基预算改革如何影响政府“钱袋子”

政府怎么花钱，今年有了新要求。2025年《政府工作报告》首次提出“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革”，标志着这一财政管理工具从地方探索正式上升为国家层面的财政管理革新。

“零基预算”到底是什么？对政府的“钱袋子”有何影响？

编制预算以“零”为基点

何为零基预算？简单来说，可理解为从“零”开始编制预算，即在预算编制时不考虑以往的预算基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出。实际上，从国内外实践看，零基预算并不是全部从“零”彻底推倒重来，而是更多体现为运用这一理念来完善预算管理。

在传统模式下，财政预算一般以上年支出为基数，并适当考虑一定增长比例来分配资金。虽然具备一定合理性，但也容易出现“为了花钱而花钱”的浪费现象。一些地区和部门存在资金分散、支出固化、使用效益不高等问题，零基预算能够打破基数观念和支出结构固化的僵化格局，将更多财力用于保障国家重大战略任务和重点民生，提升财政资金使用效率，与绩效预算管理协同增效。

中国财政科学研究院党委书记、院长杨志勇在接受中国城市报记者采访时指出，零基预算改革的目的在于进一步提升财政资金使用效率，真正做到“刀刃向内”。全国人大代表，甘肃省财政厅党组书记、厅长吕林邦也表示，零基预算改革可以打破传统“基数+增长”的模式，优化财政资源配置、提高资金使用效益。

预算管理制度改革是深化财税体制改革的重要一环。2021年，国务院印发的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出“积极运用零基预算理念”；2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》在“深化财税体制改革”相关部署中，明确提出“深化零基预算改革”。

从运用理念到深化改革，近年来，中央和地方围绕零基预算积极开展试点工作。中央层面，财政部等16个中央部门在2024年率先开展零基预算改革试点，加强项目梳理、评审、优化，推动打破支出固化格局。地方层面，安徽、广西、甘肃等省（自治区）也在积极推动零基预算改革。

通过“精打细算”，政府的“钱袋子”将更加透明、高效，财政资金也能更好地服务于经济社会发展，惠及民众。不过，在改革推进过程中，还需持续关注编制的科学性和可持续性等挑战。杨志勇表示，零基预算改革需要“啃硬骨头”，一旦顺利实施，将大幅提升财政资金的使用效率，进一步强化资源统筹和保障能力。

地方探索改革初见成效

零基预算改革涉及既有资金分配格局，需要“动真碰硬”。自2021年以来，多地推动本级零基预算改革，直击传统基数预算编制中的“护盘子、守基数、争资金”等突出问题，力争将无效资金“挤出来”。所谓护盘子，即各项目资金分配存在“路径依赖”；守基数，是指每年编制预算“只能多、不能少”；争资金，则是个别部门“要谋事、先要钱”。这些都成为改革着力破解的方面。

在具体推进过程中，2021年起，广西壮族自治区组织推进自治区本级零基预算改革；2022年，安徽省发文提出打破预算安排和资金分配的基数依赖；2024年，河南省郑州市试点开展零基预算改革，从编制2025年部门预算起，以“零”为预算的基点，对2000万元以上的延续项目和2025年所有新增项目进行预算评审。

据多位财政系统人士介绍，率先开展零基预算探索的省份中，安徽省的推进力度较大，受到广泛关注。

具体来看，安徽省在清理超期或效益不高的支出政策时，全面实施零基预算改革，清退压减资金85.8亿元，并在此基础上出台稳经济的一揽子政策措施；在产业、科技等领域，以往分散在110个部门使用的财政资金被统筹整合为15个专项资金，组建15个统筹整合资金工作专班，实现跨部门政策统筹、资金整合、工作协同。

根据安徽省的探索，一方面将原有“小而散”的项目整合成重大专项，另一方面对项目立项进行事前绩效评估，从预算编制起点就把好“入口关”，从而更好发挥财政资金的效益。

实践显示，改革已初见成效：广西壮族自治区在前两轮零基预算审核过程中共盘活存量项目支出181亿元；2023年，安徽省级146个预算项目数较上年减少482个；郑州市在2024年试点预算评审中初步统计压减资金30亿元，审减率达到39%。

今年，更多地方将改革提上日程。广东省全省一盘棋推进零基预算改革，2025年省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出超过100亿元资金；山东省提出将零基预算理念贯穿预算编制全过程，并大力推进绩效评价“末位淘汰制”等创新性举措；江苏省则提出推进成本预算绩效管理改革等。

全国人大代表、广东省东莞市市长吕成蹊曾在采访中表示，东莞市的实践表明，深化零基预算改革能有效转变条块分割、各管一块的传统思维，使得财力得以集中、支出方向得到因时因势的优化，推动实现“聚财力、保大事、干成事”。

概括而言，地方推进零基预算的核心在于，为各项开支决策设定优先级，优先保障大事要事所需的资金，压减非重点、非刚性支出。对此，各地在实践中普遍将“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出、政府债务还本付息支出，以及年度大事要事保障清单事项支出等优先纳入预算。简言之，就是让资金跟着项目走、项目跟着政策走，先谋事、再排钱，将有限的资金花在刀刃上。

今年3月，浙江省金华市住房和城乡建设局开展旧房装修、厨卫改造补贴专项咨询活动，也正是基于“优先保障大事要事、聚焦民生需求”的考量。金华市住房和城乡建设局相关负责人表示，通过“资金跟着项目走、项目跟着政策走”，地方财政的资源统筹能力不断增强，也为不同部门间的协作带来更多可能。

深化零基预算改革如何发力

鉴于国内外环境变化带来的影响将持续向财政传导，财政部在《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》中作出“2025年财政收支矛盾仍然突出”的判断。当前，在重点支出刚性增长的情况下，为经济社会高质量发展提供坚实财政保障，成为各级政府的重点任务，零基预算改革也因此成为打破支出固化格局的重要途径。

零基预算改革的核心在于为各项开支决策设定优先级，优先保障大事要事所需的资金。一些到期项目资金没有及时清理，或被简单套用先进地区政策甚至加码，并未真正起到支持某一领域或行业发展的目的，还加重了财政负担。安徽省财政厅在总结阶段性成效时亦警示，立项审批不严与政策“叠床架屋”问题并存，“小而散”项目需要整合。

在进一步明确优先性排序之后，预算编制需要“以事定钱”，按照一定标准来确定具体事项的支出。“我们编制省本级预算时，经常面对数百上千个项目，要想真正‘以事定钱’，就需要资金与政策紧密衔接。”一位中部省份财政工作人员直言，零基预算改革方向清晰，但要打破基数限制仍需大量基础性工作以及多部门协同推进。

与此同时，推进零基预算改革，信息不对称依旧是难点。上述中部省份财政工作人员也提到：“部分业务部门对自身存量资金、经营收入情况守口如瓶，统筹难度不小。”

江苏省、湖南省等地纷纷将部门各类收入全部纳入单位预算，优先使用非财政拨款，推动财政资金使用更灵活高效。

“零基预算是在预算编制环节控制支出的有效办法，更是实现预算决策理性化、民主化的良性机制。”厦门国家会计学院党委委员、纪委书记、副院长郑涌认为，要将零基理念贯穿重大行政决策评估全过程，加强新老政策衔接，通过绩效评价来确定优先级，让资金真正跟着项目走、项目跟着政策走。

记者在采访中听到不少地方财政人员反映，改革过程中既要注重顶层设计，还要分步渐进，根据不同地区、部门和支出项目的实际情况，逐批次、分阶段推进，既保障基本支出，又有选择地对新增项目采用零基预算方式。

在谈到未来应如何深化零基预算改革时，杨志勇提出：“零基预算编制时，应建立完整的支出标准体系，让预算编制有据可依。未来深化零基预算改革，还需与中期预算管理、全面预算绩效管理有效结合。”

杨志勇还建议：“通过第三方评估和政府信息公开机制，让社会监督参与进来，从而打破部门间的信息壁垒，提高预算编制的科学性和精准度。”

此外，中央财经大学财政税务学院教授李燕指出，中期预算为未来规划预留空间，与零基预算形成互补；对新增项目可优先实施零基预算，对存量项目分批评估，稳步推进。

版面欣赏

《中国城市报》（2025年04月07日 第 03 版）