2021年11月EHS法律法规速递（附典型案例和实务问答）

新规速读

中共中央、国务院发文深入打好污染防治攻坚战

新华社2021年11月7日受权发布《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（2021年11月2日）。该《意见》提出到2025年和2030年的的攻坚目标，从加快推动绿色低碳发展、深入打好蓝天保卫战、深入打好碧水保卫战、深入打好净土保卫战、切实维护生态环境安全、提高生态环境治理现代化水平、加强组织实施等方面提出具体推进要求。

绿色低碳发展是构建高质量经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。《意见》聚焦减污降碳协同效应明显的重点行业和领域，从7个方面明确了推动绿色低碳发展的重点任务。一是深入推进碳达峰行动，落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰。二是聚焦国家重大战略，打造绿色发展高地。三是推动能源清洁低碳转型，加快煤炭减量步伐，实施可再生能源替代行动。四是坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，对不符合规定的项目坚决停批停建。五是推进清洁生产和能源资源节约高效利用。六是加强生态环境分区管控，推进“三线一单”成果应用。七是加快形成绿色低碳生活方式，深入开展绿色生活创建行动。

《意见》提出要求健全生态环境经济政策：扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，完善绿色电价政策。大力发展绿色信贷、绿色债券、绿色基金，加快发展气候投融资，在环境高风险领域依法推行环境污染强制责任保险，强化对金融机构的绿色金融业绩评价。加快推进排污权、用能权、碳排放权市场化交易。全面实施环保信用评价，发挥环境保护综合名录的引导作用。完善市场化多元化生态保护补偿。

国办发文鼓励和支持社会资本参与生态保护修复

生态保护修复是守住自然生态安全边界、促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。近年来，我国生态保护与修复工作取得明显成效。“十三五”期间，中央财政累计安排生态保护修复相关转移支付资金8779亿元，推动生态环境质量持续改善。但是，从根本上来说，生态保护项目具有较强的公益属性，投资回报周期长、收益低，这在一定程度上导致了社会资本参与不足的现状。

2021年11月10日，国务院办公厅发布《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），从总体要求、参与机制、重点领域、支持政策、保障机制五个方面明确了相关要求，提出充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态保护修复高质量发展。

在金融扶持方面，《意见》提出可推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。积极支持符合条件的企业发行绿色债券，用于生态保护修复工程。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。

该《意见》与《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等文件一同成为了生态保护修复政策体系的重要部分。无论是采取“生态保护修复+产业导入”方式，还是申请核证碳汇增量并进行交易，抑或是通过经政府批准的资源综合利用获得收益，围绕生态保护修复开展生态产品开发、产业发展、科技创新、技术服务等活动，社会资本有多种方式可以在生态保护修复中兼顾生态效益和经济收益。

《意见》解读详见 《阳光视点 | 社会资本参与生态保护修复的机遇和挑战》

国务院发布《地下水管理条例》，对地下水管理作出重要制度安排

《地下水管理条例》（国务院令第748号）已于2021年11月9日发布，自2021年12月1日起施行。《条例》作为我国第一部地下水管理的专门行政法规，将为强化地下水管理，防治地下水超采和污染起到十分重要的作用。

《条例》聚焦地下水超采、污染突出问题，强化地下水节约保护、超采治理和污染防治，主要从六个方面对地下水管理作出重要制度安排。一是规定了地下水调查评价、地下水保护利用和污染防治规划、地下水储备三项基础性制度；二是规定了建立地下水“双控”、地下水取水计量、地下水资源税费征收等制度，明确了严格地下水取水许可申请条件、防止地下工程建设不利影响、禁止开采难以更新地下水等措施，推动节约、保护地下水；三是明确规定划定地下水超采区、禁止开采区、限制开采区，编制地下水超采综合治理方案，推动实施地下水超采治理；四是规定了划定地下水污染防治重点区，严格地下水污染管控的措施；五是规定建立国家地下水监测站网和地下水监测信息共享机制，强化对矿产资源开采和地下工程建设疏干排水、需要取水的地热能开发利用项目的监管措施。六是对超采、污染地下水行为，规定了严格的法律责任。

《地下水管理条例》解读详见 《阳光视点 | 全面解读《地下水管理条例》对企业投资建设运营项目的要求》

生态环境部发文深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污

为有效落实《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等政策文件，全面推进生态环境领域依法行政，深入推进依法治污，2021年11月9日生态环境部发布《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》。

该《意见》主体内容分为三大部分。 第一部分 为总体要求，包括指导思想、主要原则、总体目标，侧重于提升生态环境领域“尊法”意识。 第二部分 为主要措施，围绕依法治污的目标要求，系统推进生态环境法治建设重点工作，侧重于构建生态环境领域“学法、守法”新格局。包括“十一个持续”，可细分为五个方面：一是2项抓总工作：持续学习宣传贯彻习近平法治思想、加大对依法治污的统筹推进力度。二是3项立法工作：在国家层面持续推动完善国家生态环境法律法规、持续完善国家生态环境标准体系，在地方层面持续加强地方生态环境法规标准工作。三是2项执法督察工作：持续强化生态环境执法工作、持续依法强化中央生态环境保护督察。四是2项纠纷依法多元化解工作：持续强化生态环境信访举报依法处理、生态环境领域社会矛盾纠纷行政预防调处化解工作。五是2项环境司法和普法工作：持续推动生态环境司法保护、生态环境领域普法宣传工作。 第三部分 为重点领域和重要手段，针对生态环境部门主要业务工作，运用法治手段予以保障，侧重于提升生态环境领域“用法”水平。包括十一个“依法推进”，可细分为两个方面：一是3项贯穿于生态环境管理各环节的重要手段：依法推进生态环境领域“放管服”改革、依法推进“三线一单”和环评管理制度实施、依法推进排污许可“一证式”监管。二是8项生态环境保护主要业务领域：依法深入打好蓝天保卫战、依法推进碳减排工作、依法深入打好碧水保卫战、依法深入打好净土保卫战、依法推进固体废物与化学品环境管理、依法推进生态保护和修复、依法推进核与辐射安全监管工作、依法推进生态环境应急管理工作。

生态环境部发布《环境保护综合名录（2021年版）》

2021年11月2日，生态环境部办公厅发布《环境保护综合名录（2021年版）》（环办综合函〔2021〕495号）。21年版《名录》包含“双高”（“高污染”及“高环境风险”）产品名录和环境保护重点设备名录，共有932项“双高”产品，159项产品除外工艺，79项环境保护重点设备。

2007年6月，原国家环境保护总局发布《“高污染、高环境风险”产品名录》，后更名为《环境保护综合名录》。截至2018年，《环境保护综合名录》共发布11版，此次21年版《名录》是在17年版《名录》基础上修订形成。与17年版《名录》相比，21年版《名录》新增阳离子淀粉、氟化氢等47项“双高”产品、丁二酸的清洁电化学法工艺等35项“双高”产品除外工艺和土壤淋洗设备等7项土壤污染防治设备。

总体上，21年版《名录》有以下四大特点： （1）精准服务深入打好污染防治攻坚战。 将生产过程中大气污染物排放量大、水污染物排放量大、土壤环境有明显影响的产品纳入名录，便于财政、税务、海关等部门精准识别、有效应用。 （2）突出除外工艺对企业绿色转型的引导作用。 21年版《名录》47项新增“双高”产品中35项产品有除外工艺，所有除外工艺均实现工业化稳定运行，可为企业技术改造升级提供政策指向和技术支持。 （3）优先关注人体健康和环境安全。 21年版《名录》新增双酚A、室内装饰涂料用含铅铬色浆、含氯化石蜡增塑剂的塑料玩具等含有或生产过程中排放有毒有害物质的产品，推动相关部门加强高环境风险产品管理，促进替代产品生产与使用。 （4）完善环境保护重点设备。 21年版《名录》新增破碎筛分一体机、土壤淋洗设备等7项土壤污染防治设备，提出设备适用范围、主要指标及技术要求。

生态环境部印发《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物（试行）》

新《固体废物污染环境防治法》自2020年9月1日起施行，其中第三十九条明确提出“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”，这是国家首次以法律形式明确了将工业固体废物纳入排污许可制度进行监管的要求。

为响应新固废法的规定，规范工业固体废物纳入排污许可证的技术要求，2021年1 1月6日，生态环境部印发《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物（试行）》（HJ 1200—2021），将于2022年1月1日起施行。

该《技术规范》主要内容包括：一是突出工业固体废物全生命周期管理的特征，将一般工业固体废物和工业危险废物的产生、贮存、利用、处置、去向等环节载入排污许可证，明确排污单位和固废设施的环境管理要求；二是规定许可证中载明工业固体废物基本信息、细化了污染防控技术要求；三是强化工业固体废物台账记录和执行报告要求，规定排污单位应当对危险废物和一般工业固体废物分别建立环境管理台账。

值得注意的是，（1）该《技术规范》替代了《排污许可证申请与核发技术规范 石化工业》（HJ853—2017） 等45项排污许可证申请与核发技术规范中工业固体废物相关管理要求，但不替代其中对工业固体废物贮存、利用、处置过程产生的废气、废水及土壤、地下水的环境管理要求。（2）该《技术规范》提出合规判定方法，即判定排污单位工业固体废物污染防控技术要求、台账记录、执行报告、信息公开等环境管理要求满足排污许可证规定的方法。

自2016年启动制度改革以来，已将大气污染物、水污染物依法纳入排污许可管理。新《固废法》的修订，为工业固体废物纳入排污许可管理提供了法律依据，该《技术规范》的出台加快实现了固定污染源污染物综合许可，推动了排污许可证废水、废气、工业固体废物多环境要素“一证式”管理。

自然资源部发文规范临时用地管理

临时用地管理制度是《土地管理法》规定的重要制度之一。近年来，临时用地范围界定不规范、超期使用、使用后复垦不到位及违规批准临时用地等问题屡见不鲜，甚至出现触碰耕地保护红线的情况。

为规范和严格临时用地管理，自然资源部2021年11月4日发布《关于规范临时用地管理的通知》。该《通知》自发布之日生效，有效期五年。《通知》从五个方面规范临时用地：（1）界定使用范围（2）选址要求和使用期限（3）规范用地审批（4）落实恢复责任（5）严格监管。其中，《通知》提出建设项目施工、地质勘查使用临时用地时应坚持“用多少、批多少、占多少、恢复多少”，尽量不占或者少占耕地。

《通知》明确：在使用及复垦期限要求上，临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。城镇开发边界内临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可的期限应当与临时用地期限相衔接。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。

最高法发布长江、黄河流域生态环境司法保护会议纪要

目前，长江、黄河流域各地法院分别设立环境资源审判庭、合议庭、人民法庭等专门审判机构1203个、793个，先后成立南京、兰州、昆明、郑州环境资源法庭，基本实现了专门化审判机构的全覆盖。

2021年11月25日，最高人民法院发布了《最高人民法院贯彻实施工作推进会会议纪要》（下称“《长江纪要》”）和《最高人民法院服务保障黄河流域生态保护和高质量发展工作推进会会议纪要》（下称“《黄河纪要》”）暨黄河流域典型案例，总结长江、黄河流域环境资源流域审判经验、明确审判规则。

《长江纪要》聚焦非法采砂和非法捕捞、资源开发利用、环境污染防治、绿色低碳发展等长江流域司法审判中的重点问题。《长江纪要》提出：对于在上游违规取水用水，造成下游生态流量受损的，依法承担惩罚性赔偿责任。在长江流域水电工程开发建设案件中，综合考虑开发建设对周边生态环境的影响，准确把握合同效力认定问题。在非法捕捞案件中，将涉案水生生物的濒危程度、数量价值及行为人认罪悔罪态度作为刑事量刑情节，对积极主动修复生态环境的行为人可以依法从轻或减轻处罚。

《黄河纪要》聚焦水资源节约集约利用等问题。《黄河纪要》提出：严格控制“两高”项目的国家政策，妥善认定涉高耗能高耗水项目的合同效力。依法从重惩治向黄河干支流和湖库区排放有毒有害物质的水污染犯罪。综合生态环境损失、环境修复难度等情况，依法提高刑事罚金刑数额，增强刑事惩戒威慑力。综合环境污染持续时间和地域范围，人身、财产及生态环境损害程度等因素，依法适用民法典惩罚性赔偿条款。

典型案例

“需方自提”模式下危险化学品买受人的环境责任风险

被告T公司与被告X公司签订产品购销合同，约定T公司向X公司购买其生产的邻甲酚，运输方式为需方自提，运费由需方负责。运输第三车货前，T公司委托X公司为其联系运输车辆，X公司联系被告J公司为T公司运输货物。J公司安排押运员、驾驶员以及一辆甲醇运输罐车前往X公司装货。J公司人员和车辆到达X公司后，X公司未依照规定对车辆资质和人员情况进行审验，即将31.9吨邻甲酚装入甲醇运输罐车。

运输罐车行驶途中发生泄漏，污染周边水体、土壤环境，造成各类应急处置费用、损失和生态环境损害评估费用1300余万元。当地检察机关提起环境民事公益诉讼。

经查，X公司经营范围不包括危险化学品经营；J公司经营范围包括危险货物运输（2类1项）、危险货物运输（3类）。甲醇属3类危险货物、邻甲酚属6.1类危险货物。

诉讼过程中T公司认为，案涉邻甲酚未完成交付，其不是案涉邻甲酚的所有权人、亦非货物托运人，对涉案泄漏事故的发生无任何关系和过错，不应承担责任。T公司另自认，其对X公司是否具有生产、销售邻甲酚的资质仅是口头了解，没有书面审查。

1.需方自提货物的情形下，在途运输的危险化学品已交付，买受人对其运输过程负有防止污染的责任

T公司与X公司签订的产品购销合同约定，由买受人T公司自提货物并在货到后由其支付运费。法院认为，根据《合同法》规定：标的物的所有权自标的物交付时起转移，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外；标的物需要运输的，出卖人应当将标的物交付给第一承运人以运交给买受人[ 参见：《民法典》第224条、第603条]。因此，自X公司将T公司购买的案涉邻甲酚交付给承运人J公司起，T公司即为该邻甲酚的所有人及使用人。

根据《环境保护法》规定，“生产、储存、运输、销售、使用、处置化学物品和含有放射性物质的物品，应当遵守国家有关规定，防止污染环境”。事故发生时，案涉邻甲酚属于在途运输的危险化学品，T公司是对构成潜在污染源的危险化学品具有相应控制能力的经营者，负有按照安全规范防止危险化学品对环境造成污染的法律责任。

2.买受人的过错大小属事故赔偿责任分担的考量因素

法院认为，T公司作为危险化学品经营企业，向未经许可从事危险化学品生产、经营活动的X公司采购危险化学品邻甲酚；并且其作为案涉邻甲酚的所有人，对运输途中的危险化学品怠于履行监督管理职责，对于本次生态环境损害事故的发生存在相当过错。

法院经自由裁量后认为，运输方J公司应当承担本次事故损失50％的赔偿责任，卖方X公司承担事故损失30％的赔偿责任，买受人T公司应承担20%的赔偿责任（计260余万元）。故T公司辩称其并非该案适格被告和承担责任主体的抗辩意见于法不符，法院不予支持。

在货物买卖和运输安排中，所有权及风险何时转移是一个经典的问题。传统意义上标的物自身毁损、灭失的风险分摊，有相对明确的法律规则[ 例：《民法典》第604条至第610条等规定]。而本案讨论的并非是货物自身的损毁、灭失风险，而是在危险化学品运输过程中，因危险化学品泄漏所造成的环境责任风险应如何承担的问题。

从说理和判决结果看，本案中法院认为，在“需方自提”的采购安排下，案涉危险化学品的所有权自交付时即转移给买受人，而交付发生于货交第一承运人之时。因此，买受方在危化品货交第一承运人之后即需承担运输不当所导致的环境责任风险。此外，尽管在途的危化品泄漏的直接原因是托运人、承运人违反了危险货物运输的相关规定，但出卖人或者托运人、承运人承担环境责任，并不必然免除买受人的法律责任。这是因为买受人对于在途运输的危化品具有相应的控制能力，故独立负有按照安全规范防治污染的义务并应承担相应风险。

就本案而言，危化品的买受人妥善考虑货物运输过程中的风险敞口，对出卖人、运输方等进行审慎核查（而不是一托了事），具有降低自身责任风险的重要意义。但在环境民事公益诉讼的语境下，从《环境保护法》和《民法典》侵权责任编项下“违反国家规定”的要件看，买受人若不直接作为危险化学品的托运人或承运人，则其对于运输过程的核查监督究竟需要遵守哪些具体规定、满足什么标准，或需立法和案例进一步明确。

（案例来源：新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院（2021）新40民初103号民事判决书）

实务问答

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