周源 | 文
谢丽容 | 编辑
在杭州西湖北面的保俶路上，有一幢外形普通的六层小楼，2018年10月新挂牌成立的浙江省大数据管理局（以下简称“浙江大数据局”）目前在此办公。虽然是家新成立的单位，但浙江大数据局处长徐颖表示，她年幼的孩子都能理解妈妈的单位和工作跟“最多跑一次”相关。
2016年底，浙江在全国率先开启“最多跑一次”改革，利用云计算、大数据等新兴技术实现政府数据共享和政务业务协同，让“数据跑路”替代“群众跑腿”，从而实现群众和企业到政府办事“只跑一次”甚至“零上门”，成为中国“互联网+政务服务”领域的重大创新。在中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》里，浙江“最多跑一次”被作为典型经验向全国推广。
尽管凭借“最多跑一次”成为数字政府建设的“明星”省份，但浙江改革的脚步不曾停留片刻。
2018年4月，浙江省省长袁家军提出，要继续深化“最多跑一次”改革，以此为总牵引，加快推进政府数字化转型和“数字浙江”建设。
新成立的浙江大数据局，其肩头重任就是推进政府数字化转型和负责大数据资源管理。实际上，无论“最多跑一次”，还是在整个“数字浙江”战略里，政务大数据的开放与管理都是支撑一切的基础。
这并非浙江的独特之处。为推进“数字中国”，国家已多次发文督促实现政务数据的开放共享，大数据局等机构的设立也被视为相应的机构改革。
根据复旦大学和国家信息中心数字中国研究员联合发布的《中国地方政府数据开放报告》，
截至2019年上半年，我国已有82个省级、副省级和地级政府上线了数据开放平台，数据开放平台正逐渐成为地方数字政府建设的常规配置。
该报告还发布了2019年“中国开放数据指数”，浙江排名第二。数据显示，浙江大数据开放平台目前已归集40个省级单位的数据，共188亿条，开放数据4600万条，累计共享9.45亿次。
政府大数据开放平台的建设与运营绝不仅是一个技术问题，它应政府数字化转型而生，而政府数字化转型的理论和实现路径仍在探索中，海内外并无多少成熟经验可供“拿来主义”。
这意味着中国需要充分发挥创新与实干精神，深刻理解政府数字化转型，找到真正的“抓手”，并辅以机构改革和制度改革以及法律完善，政务大数据开放平台才不会沦落为面子工程。
今年8月，浙江大数据局局长金志鹏接受了《财经》记者专访，他说，浙江也是以“最多跑一次”为抓手，才将政务大数据开放平台真正建起来、跑起来，希望未来在支撑政府数字化转型过程中，能够像“滚雪球一样”越滚越大。
钱塘自古繁华，为文人墨客与富商大贾云集之地。改革开放后，浙江率先成为民营企业大省，民营经济占全省GDP超过60%，这与当地政府官员颇具改革精神、服务意识浓厚分不开，而发达的商业又进一步促进政府更积极地去改善营商环境，双方互为因果互相成就，逐渐形成“小政府大市场”格局，不光浙江，广州、深圳等数字政府建设“先锋”都有相似的故事。
《财经》记者获悉，浙江大数据局正和阿里云一起合作，希望将浙江在政务数据开放统一平台建设中的经验抽象成通用的流程、技术和平台，致力于打造新的“浙江经验”。
要想看懂浙江政府大数据统一开放平台的建设之道，首先就要了解“数字浙江”的过去、现在与未来。
迄今为止，“数字浙江”建设经历了四个重要的阶段。第一阶段始自2003年。当时，习近平总书记正在浙江工作，他指出，建设“数字浙江”是全面推进浙江国民经济和社会信息化、以信息化带动工业化的基础性工程。
在这一思想指导下，浙江制定《数字浙江建设规划纲要（2003－2007年）》，先后开通运营省市县政府综合门户网站群、电子政务实施监督系统、政府网上办事大厅。
2013年，浙江启动政务服务“一张网”建设，代表进入第二阶段。浙江政务服务网次年6月就成功上线。它是一个支持省市县一体化建设与管理的“互联网+政务服务”平台，而且是构建在云平台之上。正是在这张“网”上，浙江“晒“出政府部门权力清单、责任清单、企业投资项目负面清单和财政专项资金管理清单，依法厘清政府治理边界，实现“法定职责必须为、法无授权不可为”。
到了2015年，第三方机构评测显示，浙江信息化发展程度仅次于上海和北京，位居全国第三。并且，浙江此时基本建成了人口、法人单位等基础信息数据库，率先推出政府数据统一开放平台，实现数十个省级政府单位共385项数据类目向社会开放。
第三阶段以“最多跑一次”改革的启动（2016年）为标志。可以说，浙江敢于率先提出“最多跑一次”，较大程度上得益于前期政务服务网等政府信息化。
本阶段开始，在“最多跑一次”牵引下，浙江大数据统一开放平台开足马力从各省级单位“收取”数据，逐渐形成了一个包括基础信息库、主题库和业务专业库在内的庞大数据库。
其中，基础信息库主要包括人口综合库、法人综合库、电子证照库、信用信息库、自然资源和空间地理库，由大数据发展管理局统筹建设，全省共享，各级政府与各级部门原则上不允许新建基础库。主题库由主要政府业务部门牵头，会同省大数据局建设，通过业务协同，把分散在不同部门、不同区域，与业务主题有关联性的数据整合起来。业务专业库则由业务部门单独完成。
这一阶段，浙江政府还签发了一项重要文件——《浙江省公共数据与电子政务管理办法》（2017年5月1日生效），为政务信息共享提供依据，为电子签章、电子归档等新政务方式提供立法保障。
通俗地理解，即承认在浙江通过权威渠道获取的电子材料的法律效力。
“如果不认可电子材料，意味着（电子材料）在打官司和文件归档上没有法律效力，所有的材料还是需要打印存档，‘互联网+政务服务’最后一步就没有走成功。”徐颖解释说。
2018年，“数字浙江”步入第四阶段，即以深化“最多跑一次”改革为牵引，开始全面推进政府数字化转型。
具体建设目标是，将浙江省政务服务网建成全国有影响力的公共数据平台，全面推行“一窗受理、一网通办、一证通办、一次办成”，推广应用掌上办事“浙里办”、掌上办公“浙政钉”。
评价指标也十分明确，例如，要求省市县三级适宜网上办理事项100%开通网上办，63.6%的民生事项实现“一证通办”，企业投资项目开工前审批全流程实现“最多跑一次、最多100天”等。
在支撑上述目标中，浙江政务数据统一开放平台持续完善，目前数据总量达到188亿条，数据质量和开放程度均为全国领先。
随着数字化建设深入，数字政府2.0作为趋势被越来越多研究与探讨。虽然业界关于数字政府2.0还没有形成统一明确的概念，但较为主流的观点认为，如果说数字政府1.0核心是“网上政务”，那2.0时代则是数据化运营，从而帮助政府构筑决策科学化、治理精准化和服务高效化的现代化治理能力。
对于浙江而言，数字政府2.0并不是一个飘渺的概念，而是一个在实践中逐渐探索逐步接近的目标，这从浙江正在做的事情可以看出来。
当下浙江从完善和推广应用掌上办事“浙里办”、掌上办公“浙政钉”入手，向“互联网+政务服务”、“互联网+监管”、“互联网+督查”三大业务领域不断深入。
在“互联网+政务服务”上，浙江追求“以用户为中心”转型，让服务更加规范、智能和有温度。
“过去是讲我（政府）提供什么服务，群众来用，现在是我从数据中洞察用户需要什么服务，主动提供。”
金志鹏解释说。
“互联网+监管”则是浙江希望打造的新“浙江样本”。政府监管在实际工作中面临三个突出问题。一是整体性、协同性不足，存在多头执法、重复检查问题；二是标准性、规范性不足，存在随意式检查问题；三是精准性、预见性不够，存在监管滞后问题。
“互联网+监管”能在很大程度上解决上述问题。《财经》记者在“浙政钉”上看到浙江各个景区的人流量实时监测数据，并进一步获悉，浙江已经针对金融风险、外贸订单、生态环境监测协同管理等打造了风险预警系统，正在建设的风险预警系统则包括钱塘江流域防洪减灾数字化、食品安全管理、综合应急指挥等。
“互联网+督查”方面，浙江依托一体化政务服务平台、统一咨询投诉举报平台，联通国务院“互联网+督查”系统，实现问题线索网上收集、督查事务政民互动、绩效考评结果公开、改革案例一站晾晒、民生事项在线评价，提升督查工作的科学性、针对性、实效性，达到督查“抓落实促发展”。
金志鹏表示，新的业务需求给数据平台建设带来了各种变化。
首先，数据不再盲目归集，而是因需归集，数据库类型也会更加丰富，例如增加各类风险预警数据库。
再次，数据的汇集要更加实时高效，毕竟数据“次日达”就谈不上风险预警。实际上，数据归集上来只是第一步，还需要清洗、治理、贴标签，意味着整个大数据平台架构与技术要更加高效。
最关键的是，无论是以“用户为中心”的“互联网+政务服务”，还是重在预测性防范的“互联网+监控”，都属于智慧运营，要求大数据实时计算与分析能力。
显然，每一次努力都有助于培养政府的现代化治理能力。
成立至今，浙江大数据局人最常被问到的主要有两大问题：
其一，如何打破政府数据孤岛？其二，如何兼顾开放数据又保障数据安全？
受限于多种原因，在不少省市，打破政府数据孤岛仍然面临各种阻力。
“首先这是一把手工程。”金志鹏一边说一边打开手机里的“浙政钉”，向记者展示了一个名为“政府数字化转型推进组”的工作群，群成员包括省长在内的各个政府机构第一负责人，各项数字化转型工作进度随时显示在该群，平均每两月在线下举办一个有省长参与的政府数字化转型工作会议。
而且，在“浙政钉”上一个名为“晾晒台”的栏目下，实时显示着各个政府机构每日上传数据的情况，包括上传数据量、上传进度和上传方式。除了数据共享，“晾晒台”还会展示其他数字化转型工作的评分，属于政府“刀刃向内改革”的体现。
具体实现上，一个科学的数字政府顶层设计十分关键。
在顶层设计的指导下，每个政府部门不再像过去一样单打独斗，造成一个个烟囱，而是走向业务协同和流程再造，逐渐形成“整体政府”。
浙江数字政府架构被简称为“四横三纵”。“四横”指全面覆盖政府职能的数字化业务应用体系、全省共建共享的应用支撑体系、数据资源体系、基础设施体系；“三纵”指政策制度体系、标准规范体系、组织保障体系。
金志鹏强调，找到真正的“抓手”很重要。浙江借助“最多跑一次”重塑业务流程，让政府数据通过一个个流程真正流动起来，各个机构切身感受到数据共享的便利，就会增加共享的主动性，从而形成良性循环。
例如，浙江大数据平台里的法人综合库，涵盖浙江所有的法人主体，包括已经消亡的法人主体，共1500多万。每个法人数据归集了来自工商、质监、税务等52个部门的法人相关数据，每个法人主体上贴了3000多个标签。这意味着，各个部门的人将能看到全面的企业法人数据，走向科学管理与决策。
此外，还有一个重要因素，是浙江本地有阿里巴巴集团这样的高科技公司。
“近水楼台先得月”，在“数字浙江”建设的不同阶段，阿里都是最重要的技术合作伙伴。
“我们要打破几百个数据孤岛，一般公司很难应付，但阿里有技术、有工具，它自己内部整合了3000多个系统。”金志鹏说。
浙江政务数据统一开放平台所使用的云平台和数据中台等核心技术均由阿里集团子公司阿里云所提供。
阿里云是市占率中国排名第一、全球排名第三的公有云公司。阿里巴巴集团首席技术官、阿里云智能总裁、达摩院院长张建锋曾完整介绍过该公司在阿里集团里的定位，以及数字政府市场的作用。
他说，作为阿里巴巴向“技术型企业”转型的重要载体，阿里云未来将成为阿里巴巴经济体的技术底座，是技术和产品的输出平台。
在数字政府业务领域，阿里云从打破信息孤岛、拔掉数据烟囱，到数据归集、共享，再到政务流程再造、打造信用社会，多方面助推政府转型。
关于数据开放与安全。首先，数字政府大平台的架构和模式确实给安全带来更多的挑战，但因为安全而拒绝数据开放显然是削足适履。
数据安全是一个综合问题，需从制度、法律、技术、管理、运维多个维度考虑和设计。例如，国家已经推出《网络安全法》、《关键信息基础设施保护条例》等，在法律层面保驾护航。
数据开放上，秉持“以共享为原则，不共享为例外”的基本原则，除了因涉及国家安全、商业秘密或个人隐私等原因不宜开放的敏感数据外，其余各类政府数据在脱密处理后，均可在技术和成本可行的范围内进行开放。政府开放数据越多，数据生态就越丰富，对社会创造的价值也就越大。
金志鹏告诉《财经》记者，作为政府大数据的管理者和安全守护者，浙江省大数据局前期大量精力，花费在相关制度和技术手段的整合、完善监管手段等方面。
“我们想往前走，就要在顶层设计上把公共数据平台安全做好，但这依然是一个探索的过程。”金志鹏说。
