《政府投资条例》难产的主要原因
2001年，国务院开始起草《政府投资条例》（以下简称《条例》）。2010年1月，国务院法制办公室公布了《条例》最新的征求意见稿，并向全社会公开征寻意见。但是，自此以后，就没有下文。
国家发展和改革委也曾对《条例》进一步修改，但是，《条例》并没有正式发布实施。
《条例》之所以难以定稿有以下几方面的原因。
第一，方向性的问题没说清楚。
从大的方面讲，是政府与市场的关系问题一直处于调整与变化之中，直到2014年党的十八届三中全会才提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。政府的定位都搞不清，《条例》中许多东西也就写不清。
第二，上位的法律没有定论。
例如在发达市场经济国家，中央与地方事权和支出责任的划分通常写入《宪法》或《预算法》。而我国的上位法《宪法》和《预算法》对此都没有定论，或写得十分笼统。因此，《条例》也无法在相关问题上做出明确回答。
第三，关键性问题得不到解决。
2010年的《条例》征求意见稿大量涉及政府投资的审批程序、建设实施等枝节问题，却没有对政府行为约束、政府决策的透明度、政府债务风险控制等关键问题做出阐述。如果说政府投资中的一些主要问题得不到回答，出台新《条例》的意义并不大。
第四，管理部门之间协调不易。
在全部政府投资中，国家发展和改革委能够支配的只占一小部分，财政部掌握预算内资金的绝大部分，水利、交通、电力等部委对相关领域政府资金分配都有很强的话语权。在很多问题上，特别是涉及到审批权限的划分与部门利益调整方面长期难以取得一致，这在一定程度上造成《条例》难产。
新形势下出台《条例》的意义
（一）解决长期积累的问题。
政府投资亟待解决的现实问题很多，包括政府投资规模的决定，政府投资方向的选择，中央政府和地方政府间的投资职责划分，政策投资的决策机制，政府投资行为约束，政府投资的方式、方法，政府应该如何进行融资，政府如何管理与调控投资以及政府如何控制债务和风险，等等。
有些问题没有解决好，已经对经济的稳定、健康发展产生了不利的影响。零敲碎打、小修小补式的调整不起作用，需要有一个体系性的《条例》进行规范。
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二）更好地发挥政府的作用。
党的十八大以来，改革在市场决定资源配置上获得重大进展，包括大力推进行政审批制度改革，深入推进商事制度改革，加快市场准入负面清单制度建设，等等。
这些举措改善了市场竞争环境，激发了创新创业热情，增强了经济发展的内生动力。但是，在更好发挥政府作用方面，特别是在投资领域发挥好政府作用方面，改革仍须持续深化。这涉及到政府自身的改革，包括实现政府投资职能的转变，把政府的投资决策放到阳光下面。《条例》的出台有利于推动政府改革的深化。
（三）响应人民群众的关切。
政府投资是人民非常关注的领域，政府投资体制改革要回应人民的关切。
长期以来，人民群众对政府投资中出现的问题不满意，比如认为政府资金使用的性价比不高，有些政府工程成为地方官员的政绩工程，有些政府项目存在严重的腐败现象等。《条例》的出台有利于从制度层面对政府行为进行约束，对政府资金进行全过程监管，有利于回应全社会的关切，响应人民的期盼。
新《条例》需要解决什么问题
由于长期处于国家宏观管理和调控的核心领域，体制的路径依赖较强，改革的动力不足，政府投资体制改革的步伐明显较慢。在党的“十八届三中全会”以来全面深化改革的大背景下，特别是在近年来供给侧结构性改革的大环境下，政府投资的一些体制弊端更加充分地显现出来，新《条例》亟须拿出有针对性的解决方案。
（一）政府投资决策的透明度
无论是中央还是地方，政府投资决策都是一个隐秘性很强的领域，我们很少能在公开的媒体上见到相关的决策信息，项目决策的透明化和公众参与程度不高。这是实践中往往出现政府想“为民”办事而不被社会公众理解、很多政府“形象工程”大行其道的重要原因之一。
公众参与应该成为《条例》最为关注的一个问题，也是需要拿出真实有效办法的一个方面。改革总的原则是减少少数政府官员（精英）决策的分量，增加多元主体（社会组织、公众）参与的力量。
要推动政府投资预算审批透明化，提供给各级人大代表的不应只是笼统的财政支出数据，而应细化到具体项目。建立重大政府投资项目决策听证制度，建立在正式投资决策前向社会公示的制度。在市县一级试行将公众投票结果作为重大项目选择与取舍的重要参数的制度。
（二）政府投资行为约束
政府投资行为缺乏约束是一个老问题。一些地方政府投资扩张冲动强烈，常常不考虑资源和环境的承载力，不考虑债务风险和负担；对新城、新区、开发区的过度投资，形成了“空城”“鬼城”，造成了土地资源的浪费；地区间存在恶性竞争，基础设施各地都要建，还都要建大的，缺少合理布局，没有规模效益，导致跨地区性公共产品供给失灵；公共投资资金过多向大城市、区域中心城市倾斜投入，不利于基本公共服务的均等化布局；政府投资缺少监督，容易导致寻租腐败现象的发生。
要明确政府投资职能，把政府的投资活动严格限制在应有的范围内，应集中力量办大事、办难事、办急事，防止政府职能的不合理扩张。要完善政绩考核机制，不把GDP及其增长率作为考核评价政绩的主要指标。根据不同地区、不同层级领导干部的职责要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标。
强化财政预算约束，建立公开、透明、规范和完整的预算制度，把政府所有收入和支出都纳入预算。加快公共基础领域改革，打破公共基础领域的行政垄断，拓宽其他社会组织参与公共服务供给的空间和领域。
（三）政府投资监管体系
目前，我国政府投资监管体系效率不高。一是对政府投资的监管仍然局限于政府自身的内部监管，基本没有引入外部独立的第三方力量对政府投资活动进行监管，这使得投资监管缺少独立性和公正性。二是多部门监管导致权力过于分散，无法形成合力。
必须进一步改进政府投资监管的组织与方式。应借鉴法国审计法院的经验，建立中国国家审计法院，专门审计核查国家机关、公共组织机构和国有企业的账务及其管理，提高政府资金审计的独立性。推动全国和地方人大参与政府投资决策和实施过程的监督。
可在人大所属的财经委员会下面设立专门小组，负责对政府投资规划、计划的执行和政府重大投资项目决策和实施活动进行定期或不定期的监督检查。加强社会公众、新闻媒体对政府投资决策的社会监督。建立更加有效的政府投资决策监督举报制度。
（四）政府间投资职责划分
现行的财税体制是在1994年分税制改革的基础上逐步完善形成的。当时提出了“财权与事权相匹配”的原则，考虑更多的是财政收入的层级配置，却没有明确界定各级政府的事权与支出范围，中央与地方、地方各级政府之间的事权和支出责任划分一直没有深入进行，导致政府投资事权和支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范现象。
例如，事权和支出责任划分缺乏法律规范，事权重叠交叉和职责同构，部分事权划分不合理，支出责任重心明显下移。
新《条例》需要在以下方面进行明确：加强中央政府在保障国家安全、推动区域协调发展等方面的投资事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的公共服务确定为地方投资事权。
尽可能分解细化各级政府承担的投资职责，努力避免由于投资职责不清造成不同层次政府间互相推诿和扯皮。解决事权和支出责任下沉问题，强化上级政府的投资支出责任，从法律法规的角度严格限制“上级政府请客、下级政府买单”的做法。
（五）政府融资方式选择
国发43号文明确提出，赋予地方政府依法适度举债权限，政府债务只能通过政府及部门举借，不得通过企事业单位等举借。从改革方向看，中央政府对原有的地方政府融资模式持否定态度，希望打破旧的体制框架，建立起新的体制框架：即剥离融资平台的政府融资功能，将融资平台业务与地方政府切割；推动地方政府融资以银行贷款融资为主转向以债券和股权融资为主；弱化土地财政的融资能力，减少地方政府对土地财政的依赖。
新《预算法》明确指出“市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借”。这说明地方政府虽被赋予了举债权，但是，中央政府仍然承担着对地方政府举债的宏观管理责任，省级财政仍然在为地方债最终兜底。
地方政府的举债权仅限于省级政府，但是，偿债责任又是市县政府的，不利于强化其风险控制意识。应建立由中央政府确定地方债券总量、市场调控型的地方债体制，根据各级政府的财力与负债情况，由省、市、县级政府发行地方债，城市政府独立发行市政债，最终形成以市政债为主体的地方债务融资体系。
（六）政府投资调控的适度性
在经济下降阶段，特别是经济危机时期，政府投资扩张是反周期政策调节的重要工具之一。但是，像1998年亚洲金融危机那样，把国债投资由短期周期性政策搞成长期结构性政策，不断加大政府投资的作用力度、扩大作用范围，则存在很大问题。2008年国际金融危机期间，德国投入500亿欧元。德国政府在分配用于刺激经济的公共资金时，严格限定了公共投资资金的使用范围，只能用于教育和基础设施，而且规定所有的公共投资项目都要在2010年以前结束。
新《条例》应对政府投资在反周期过程中的作用力度和范围做出明确规定。在反周期政策实施过程中，政府投资的规模应有所控制，应以充分发挥拉动经济的效果，同时又不扰乱正常市场秩序、减少对社会资本产生挤出效应为原则。
政府投资的方向应有所限制，主要投向促进人力资本发展和改善外部环境的领域，以及就业带动能力较强的领域。政府投资扩张的年限不应超过3年，并尽可能减少发挥作用年限。为实现财政的可持续性要求，应按照财政中期预算平衡的原则，在各个年度内对政府投资增减做出合理的调整。
来源：21世纪经济报道
散见于各类意见或办法的规定，终于整合成《政府投资条例》。这是一部暌违已久的行政法规，早在2001年便开始起草，到2010年国务院法制办公开征求意见，几经修改直到 2018年12月5日国务院第33次常务会议通过。
5月5日，《政府投资条例》（以下简称《条例》）正式对外发布，该条例将自2019年7月1日起施行。
该条例旨在规范政府投资行为，而政府投资涉及道路交通、教育、医疗、绿化环保、供水供气等诸多领域，与公众利益密切相关，且投资体量巨大，以万亿为单位。
比如2019年政府工作报告指出，要完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程。
经过多年打磨，条例对政府投资的范围、投资决策、年度计划、项目实施、监督管理、法律责任等作出规定，亮点颇多。
比如，《条例》在“总则”中明确，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
不过，21世纪经济报道记者在采访过程中了解到，有业内人士认为《条例》部分内容的规定还不够详细，比如政府与市场边界、中央和地方政府投资边界、城投公司定位等问题。
以非经营性项目为主
《条例》开宗明义：为了充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，制定本条例。
政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件等。
何谓政府投资？《条例》指出，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。随后，还进一步明晰为“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。
政府投资明确要以非经营性项目为主，投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。
