工业项目建设用地控制指标新规的要点梳理

为加强工业项目建设用地管理，促进建设用地的集约利用，原国土资源部曾于2004年、2008年先后发布《工业项目建设用地控制指标（试行）》 [1] 与《工业项目建设用地控制指标》 [2] （2008年之《工业项目建设用地控制指标》以下简称为 “原控制指标” ），作为核定工业项目建设用地的重要标准。

2023年，为贯彻落实“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”的部署，提升工业用地单位面积利用效率和产出水平，自然资源部对《工业项目建设用地控制指标》进行了修订 [3] （ “新控制指标” ）。

本文旨在对原控制指标与新控制指标的主要差异进行梳理，并结合我们关于工业项目投资的相关经验，浅谈新控制指标可能对投资者今后投资产生的一些影响。

新控制指标的发布，首次将控制指标划分为规范性指标和推荐性指标两类（详见本文第三部分）。地方的工业项目建设用地控制指标（ “地方标准” ）所采取的控制值不应低于新控制指标中的规范性指标。就推荐性指标而言，尽管推荐性指标的控制值供地方选择实施，但根据我们的以往经验，如地方选择实施相关推荐性指标，一般其控制值原则上也会比推荐值更加严格。

需要特别注意的是，新控制指标亦首次明确了，暂时未制定地方标准的，应先按照新控制指标执行。虽然目前新控制指标刚公布不久，各地方政府尚未出台对应新控制指标的新的地方标准，但我们可以预见地方标准随新控制指标变动提高的趋势。

在控制指标体系方面，新控制指标较原控制指标进行了更新。原控制指标规定了投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标，而新控制指标重新划分了控制指标组成体系，将其划分为规范性指标和推荐性指标，明确规定规范性指标包括容积率、建筑系数 [4] 、 行政办公及生活服务设施用地所占比重三项，并针对前三项规范性指标制定了相应的控制值；而推荐性指标则包括固定资产投资强度以及新增的土地产出率 [5] 和土地税收 [6] ， 共计三项指标。各地方根据本地实际情况自行制定三项推荐性指标的控制值，在当地实施。

同时，新控制指标删除了绿地率这一指标。尽管如此，新控制指标仍就绿化用地的安排提出了一些要求，例如提出了“工业园区、工业项目集聚区要根据国土空间规划统筹安 排绿化用地”，并要求“工业项目用地内部一般不得安排非安全生产必需的绿地，严禁建设脱离工业生产需要的花园式工厂”。

与原控制指标相比，新控制指标明确要求在国有土地上改建、扩建的工业项目需严格执行新控制指标，而原控制指标对于改建、扩建的工业项目只是要求参照执行的。按照新控制指标的规定，只有集体土地上的工业项目建设可参照新控制指标执行，也就是说，对于二手工业用地的指标要求更严格了，如果投资者投资二手国有工业用地进行改建、扩建，将按照新控制指标进行考核，增加了投资者投资二手工业用地的准入门槛。

经对比，新控制指标中大部分行业的容积率较原控制指标出现了0.1的上调；关于建筑系数指标方面，原控制指标工业项目的建筑系数应不低于30%，但是新控制指标除石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业不低于30%外，其他27个行业的建筑系数均为不低于40%，由此在工业用地上可以建设更多的建筑物、构筑物及堆场。

新控制指标对该项指标的要求做了三项调整：一是新增该指标关于建设面积占比的要求，在行政办公及生活服务设施用地面积不超过工业项目总用地面积的7%的基础上，增加了建筑面积不得超过工业项目总建筑面积的15%的要求。二是增加了工业生产必需的研发、设计、检测、中试设施建筑面积占比要求（建筑面积不得超过工业项目总建筑面积的15%，并要符合相关工业建筑设计规范要求），支持企业适应新产业新业态发展和增产扩容的需求。三是增加了关于复合利用和职住平衡的要求，要求“工业园区、工业项目集聚区要合理规划工业生产必需的商业服务业、科研、仓储、租赁住房、公用设施等用地，促进复合利用、职住平衡，发挥整体利用效益”。

对比原控制指标，新控制指标对固定资产投资强度指标推荐值进行整体上调，平均涨幅较大，远高于其他指标的调整幅度。同时，新控制指标还明确了战略性新兴产业、先进制造业项目的固定资产投资强度指标推荐值在工业项目基础上按对应的行业整体上浮5%至10%。固定资产投资强度指标鼓励各地方因地制宜，探索并制定适合当地工业发展的指标系数，努力提高工业项目建设用地的投入产出水平。

一般情况下，国有建设用地使用权出让合同、投资协议及监管协议等文件中会对项目适用的控制指标做出约定。若届时项目无法满足前述协议中约定的控制指标的要求，则有可能会构成对此类土地交易文件的违反从而可能被要求承担违约责任。实践中常见的违约责任类型包括扣除履约保证金、支付违约金、针对未完成的税收指标进行差额补足，直至无偿收回土地等。“无偿收回土地”显然属于最为严重的法律后果，而对于支付违约金等金钱类型的违约责任，则需要关注金额是否可事先计量或预估、是否会重复处罚、是否可约定处罚上限等。除此以外，还需特别关注地方政府是否会基于相关指标的达成情况对项目建设的证照、不动产权证，以及项目后续的运营资质的办理或者未来的项目转让等作出限制。因此，在指标要求可能提高的情况下，投资者更需要与主管政府部门积极沟通，尽量在监管协议等文本中争取在合法合规的范围内将指标的考核要求及违约责任控制在项目可以实际达到的范围之内。

另一处值得关注的是，自然资源部曾在 2021年针对新控制指标的征求意见稿 [7] 中提出工业用地行政办公和生活服务设施（含单体大型工业项目中增加的研发、创意、设计、检测、中试设施）不得分割转让，但在正式发布时已删除了相关要求。鉴于目前对于是否不再限制分割转让暂无明确的政策出台，我们建议投资者可以对此保持持续关注。我们理解政府对此限制可能会有所松动，如果投资者有此需求，建议在与政府磋商时予以明确。

新控制指标的出台反映出政府希望提高土地节约集约利用的趋势，在允许单位面积土地范围内建造更多的建筑物、构筑物的同时对项目的单位用地产出提出了更高的要求。我们建议投资者在评估投资项目时充分考虑新控制指标可能带来的影响，并对项目所在地新地方标准的修订及实施保持关注，与当地政府就适用的指标进行充分沟通，充分了解、评估国有建设用地使用权出让合同、监管协议等协议文件中所约定的各项控制指标未能达成的后果。