创新建设运营模式，激活智慧城市发展内生动力

一、我国智慧城市发展态势分析

当前，全球范围内已掀起新一轮信息技术革命，以移动互联网、云计算、大数据、物联网为代表的新一代技术体系正加速与经济社会各领域、各行业跨界融合，不断激发技术和应用创新，正在深刻改变传统生产模式、消费方式和商业模式， 数字竞争力已成为目前全球各国竞相角逐的核心战略要素。 以此为背景，通过充分运用和推广新一代信息技术，提升城市产业创新发展能级，增强城市运行管理效率，提高城市和国家的信息竞争力水平，成为世界各国共识。 随着2008年IBM提出“智慧城市”的概念， 世界各国开始纷纷抢抓战略契机，借势新一轮信息技术革命浪潮，加快推动城市向智能化转型升级，进一步创新城市发展模式，推动城市可持续发展。

我国正处于工业化、城镇化尚未全面完成的发展阶段，随着城市规模的不断扩张和城市人口的持续快速增长，空气污染、交通拥堵、食品药品安全问题、公共服务不均等“大城市病”开始显现，成为阻碍城市进一步发展的绊脚石。智慧城市作为推动我国新型城镇化建设、促进产业转型升级、推动经济换挡提速的重要抓手，开始得到国家和各地方政府、企业的广泛重视。2014年，国家发改委、工信部等八部委联合印发《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》。2015年，国家标准委、中央网信办、国家发展改革委联合发出《关于开展智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用实施的指导意见》，智慧城市标准化制定工作正式提上国家日程。2016年，国家发展改革委、中央网信办、国家标准委联合发布《关于组织开展新型智慧城市评价工作务实推动新型智慧城市健康快速发展的通知》， 以评促建推动我国新型智慧城市建设分级分类、有序发展。 在中央及各部委的大力推动和科学指导之下， 我国智慧城市发展经历了概念追捧和规模化模仿建设阶段，逐步进入科学规划、加强共享、注重创新、追求实效的理性发展阶段。 目前在试点规模、服务效能、建设模式、法律法规等方面先后取得一系列进展。

2013年以前，智慧城市建设主要由多个部委开展相关试点工作分别推动。工业和信息化部、科技部、住房和城乡建设部、国家测绘地理信息局、国家旅游局等部门，分别从技术研发、标准制定、试点示范等不同方面开展相关工作，包括 国家智慧城市试点、国家信息消费试点、智慧城市技术和标准试点、智慧城市时空信息云平台试点、基于云计算的电子政务公共平台试点示范、信息惠民国家试点城市、宽带中国示范城市、宽带乡村试点工程共八类试点。 如工信部开展了中欧智慧城市合作试点，住建部2012年底以来公布了三批智慧城市共计277个试点，国家旅游局在2012年以来确定了两批共33个城市为“国家智慧旅游试点城市”，科技部启动国家863计划智慧城市专项计划，国家测绘地理信息局2013年组织开展智慧城市时空信息云平台建设的全国试点工作。 据统计，目前国内所有副省级以上城市、60%的地级及以上城市，以及各地方区县、园区总计启动超过400个智慧城市建设。 此外还有多个省份在全省范围内统筹推进智慧城市建设，如北京、河北、上海、江苏、浙江、福建、广东等10多个省（区市）制定出台了 省级总体规划 。部分省份提出构建 智慧城市群落 ，如广东省提出打造“珠三角智慧城市群”。

智慧城市的建设和发展离不开以人为本的惠民应用。 2014年初，国家发改委联合12部委启动国家信息惠民试点工程，着力推动民生服务领域信息化应用统筹发展和高效利用。2016年初，国务院办公厅发布《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》，着力推动政务服务领域信息共享与业务协同，简化优化群众办事流程。目前全国各地已陆续掀起信息惠民工程建设热潮，加快推动民生服务模式由单向推送向多方互动转变。教育方面，积极推进教育“三通两平台”建设，以信息技术与新媒体为手段不断强化家、校、生多方互动与信息共享，大大提高教育管理与资源服务效率。医疗方面，各地以“医联体”平台建设为抓手，促进优质医疗资源共享，普及应用居民健康卡、电子健康档案和电子病历，试点远程医疗、云医院等服务模式。养老与社保方面，各地积极推进养老机构、社区、家政、医疗护理机构协同服务。稳步推进社会保障一卡通建设，依托医保费用中央和省级结算平台，实现部分城市点对点医保费用跨省即时结算。一站式政务服务方面，加快推进“一号一窗一网”建设，推动政务审批服务改革，切实简化群众办事流程，构建服务型政府。例如武汉市建立 “市民之家”，集中整合66个行政审批和公共服务职能部门、318个服务窗口，通过推动条块部门间的数据共享和系统互通，一个审批数据的处理通过全流程由过去的2天缩短到37分钟。

3.建设模式方面，呈现政府引导、市场主导多元化建设运营发展态势

随着我国智慧城市建设全面步入建设运营阶段，市场资本成为各地方政府关注的焦点，各地先后启动一批智慧城市政企合作项目，旨在 通过政府搭台、企业唱戏的合作模式，吸引IT服务商、综合集成商、电信运营商等企业参与智慧城市建设，充分发挥企业专业化运营和技术支撑优势。 据统计，截至2016年10月，国家财政部入库智慧城市政府和社会资本合作（下简称“PPP”）项目共计71项，总投资规模达到565亿元，涵盖公安、交通、旅游、数据中心、网络、卫生等公共领域。具体合作模式包括股权合作、购买服务、特许经营等。例如，山东阳信县与易华录合资3000万元成立智慧阳信运营公司（SPV），2016年4月成功引入市场资本和山东智慧城市PPP发展基金7000万元，用于支撑智慧阳信建设。10月，广东云浮市启动智慧城市云计算数据中心PPP项目招标，公开标的投资5.5亿元，购买服务期限20年。12月，甘肃张掖市与高新兴达成协议，由高新兴负责张掖智慧政务、双创服务、自然灾害预警监测、智慧旅游、智慧教育等七大智慧应用项目特许经营权，总投资5.4亿元，运营期限18年。

4.存在问题分析

总体来看，我国智慧城市建设以政府推动为主 ，国家层面不断加强顶层规划设计与政策引导，各地方政府为主体积极推进智慧城市建设，此种模式有别于海外智慧城市市场主体化发展路径，其优势在于能够集中优势资源，加强多主体统筹联动与有效对接，但也存在一定不足，目前来看主要体现在 投融资体系尚健全，资金供需严重不匹配。 据统计，目前我国各智慧城市试点基本都出台了相应的发展规划，总体预计投资规模超过一万亿元，而资金来源主要有三个：一是地方政府财政资金投入；二是社会资本投入，以企业投资为主；三是商业金融机构贷款，例如国开行的800亿元智慧城市专项投融资额度。但在具体实施时，其可行性却大打折扣，具体体现在以下几个方面：

一是地方政府多数债务压力严峻，依赖财政支出的智慧城市建设“举步维艰”。 据国家发改委预计，2016年底我国各地方政府总负债规模将接近30万亿元 ，个别地方政府资产负债率超过100%。而在智慧城市建设中，地方政府投资往往又集中在信息基础设施领域，投资规模相对较大，进一步加剧地方政府财政负担，导致智慧城市建设迟迟难以落地。

二是部分非经营性项目由于缺乏合理盈利模式，社会资本参与动力不足。 对于智慧城市领域非经营性项目，由于缺乏直接资金回报，因此合理的政企合作与盈利模式至关重要。但当前各地智慧城市PPP试点项目“重建设、轻运营”现象依然严重，对于项目长期可持续运营方案缺乏足够的重视和相关专业化支撑，部分先行智慧城市PPP试点项目逐渐演变成“投资黑洞”，项目烂尾频发，进一步打击企业参与智慧城市建设的积极性。

三是第三方融资渠道贷款条件苛刻，多数政府项目难以获得资金支持。 例如国开行虽然设置了800亿元智慧城市专项投融资额度，但由于PPP模式下项目还款不再由财政兜底，能否收回贷款本息完全取决于项目长期运营情况，因此金融机构对于PPP项目贷款主体审核更加严格，审核指标包括地方财政收入、GDP、政府负债率、年度商品零售总额、贷款主体信用评级、资产负债率、实收资本等等。目前只有极少数试点城市申请到专项贷款。

一是加强智慧城市中远期顶层设计，为政企合作提供良好的时间延续性保障。 以德国、丹麦为典型代表，由地方政府主导，制定长期大跨度的城市发展规划（如曼彻斯特（2010-2030）、阿姆斯特丹（2010-2040）、新加坡（2015-2050）等），从目的、效果的角度明确城市未来发展的宏观目标，并使之具备一定的法律效力，政府换届也能依规划推进执行，确保规划具备较好的延续性，为PPP模式应用奠定基础。

二是设立城市级专业机构，负责合作项目和团队筛选。 例如德国法兰克福环保局、柏林伙伴公司、佛里德里希哈芬虚拟市场有限公司等，由其负责从市场挑选最具吸引力并适合当地实际的智慧城市项目。

三是针对具体的项目建立项目总体推进委员会。 联合项目参与主体，制定项目合作过程中的执行、收益、标准、考核等规则，明确政府和社会资本以PPP模式参与智慧城市领域建设需要遵循的标准、制度和分工，这也是PPP合作模式成功的核心因素所在。

四是通过财政资金入股的形式实现项目总体方向和进度把控。 政府通过财政资金注入占有项目公司一定比例的股权（10%左右，保证位列前三大股东），将有限的财政资金直接投入项目建设，成为项目董事会主要成员，直接参与项目战略制定，总体把控项目前进大方向。

五是设置规划动态调整机制。 在项目策划阶段，政府在开展前期调研之外，会充分征求当地居民的切实需求并选取部分志愿者进行实际体验，结合民众意见和建议对项目方案进行二次论证和修改完善；此外，随着各项项目建设的推进和城市发展，对城市长期发展规划的目标进行微调改进，确保让所有参与者最大限度地发挥能动性。

2.资金来源方面，政府依法形成智慧化项目盈利空间，积极拓展投融资渠道