城市更新：向“优化城市空间结构”与“系统治理”的提升——2025 年两会政府工作报告学习体会

易居研究院 · 公众号 · · 2025-03-06 08:00

正文

2025年政府工作报告首次将城市更新置于新型城镇化与区域协调发展的战略框架下，明确提出 “打造宜居、韧性、智慧城市” 目标，这意味着城市更新不仅仅是单纯的“物理空间改造”，而必须升级为城市空间结构的优化，并以“城市系统治理”为关键抓手。本文结合政策文本与实施路径，解析城市更新领域三大转型信号。

今年两会政府工作报告提出：出台实施新型城镇化战略五年行动计划,扎实推进城市更新,常住人口城镇化率提高到67%。并且在推进新型城镇化和区域协调发展,进一步优化发展空间格局这一章节提到：持续推进城市更新和城镇老旧小区改造,统筹城市低效用地再开发,加快健全城市防洪排涝体系,加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理。发展数字化、智能化基础设施,完善无障碍适老化配套设施,提升社区综合服务功能,打造宜居、韧性、智慧城市。

战略转型

从“单点突破”到“全域统筹”

从这次两会报告的亮点来看，对于城市更新主要有三个维度的提法。一是空间维度上，提出 “统筹低效用地再开发”“健全主体功能区制度”，首次将城市更新与国土空间规划体系深度绑定；二是功能维度上，强调 “完善社区综合服务功能”“发展数字化基础设施”，推动更新项目与民生服务、新基建融合；三是治理维度上，要求 “加强乡镇街道服务管理力量”，将基层治理能力提升纳入更新范畴。

两会报告着重抓住当前城市更新面临的三重矛盾：土地财政依赖与可持续融资的矛盾、存量空间活化与产业升级的矛盾、短期项目收益与长期运营的矛盾。此次政策突破传统“项目制”思维，转向“全域—全要素—全周期”的系统治理逻辑。比如在空间重构上，通过低效用地再开发实现“职住平衡”，像将工业用地转为保障性租赁住房用地；功能重置方面，要求更新项目必须配套养老、托幼等公共服务设施，倒逼“15 分钟生活圈”落地；机制重建上，专项债、特别国债等工具首次明确支持“收购存量商品房”，探索“以购代建”化解房地产库存。

当然，政策要求“坚决防止低效无效投资”，但地方在专项债考核压力下，可能将资金盲目投向“短平快”项目，比如立面改造，而忽视产业培育与长效运营。

价值升维

从“单一改造”到“韧性筑基”

城市更新正在从单一改造过渡到系统安全观的价值逻辑，从“硬件提质”到“韧性筑基”的迭代升级，“韧性筑基”标志着城市更新从传统的“修路盖楼”转向系统性风险防控，其核心是通过多维能力建设，实现城市在安全、低碳、数字等领域的可持续发展。

这一转型呼应了国家“新安全观”和“双碳”战略，体现三大政策深意：一是底线思维：极端气候（如京津冀暴雨）和城市安全事件倒逼更新项目必须优先补足基础设施短板，将“防洪排涝、地下管廊”列为优先级，要求“提高重点地区抗震能力”；二是低碳约束：通过能耗目标倒逼更新技术革新（如强制使用绿色建材），绑定“单位 GDP 能耗降 3%”目标，推动光伏建筑一体化、绿色建材应用；三是数字赋能：以智慧化手段提升城市动态监测与快速响应能力，提出“智慧城市”标准，要求更新项目预留5G基站、充电桩接口。

可见，城市更新正成为践行“新安全观”的前沿阵地。在这一过程中当前仍然存在诸多挑战，如当前城市更新规划还存在一些打架和矛盾的地方，对于使用绿色建材而产生的成本上升还未有较好的平衡机制，城市更新治理城市问题还存在数据孤岛，多部门数据标准不统一，城市数字孪生平台还有待进一步完善等。

动能转换

从“单一动能”到“三元共治”

两会报告的政策创新体现在多个方面。一是资金机制上，拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比上年增加5000亿元,重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。这从某种意义上释放了“以存量换增量”信号；二是主体激活方面，鼓励民间资本参与“重大基础设施、社会民生领域”，提出规范PPP 新机制；三是技术赋能上，要求“发展数字化、智能化基础设施”，将城市信息模型（CIM）纳入更新标准体系。

另外，城市更新的模式亟待突破。政策强调构建“政府—市场—社会”三元共治框架。政府从“投资主体”转向“规则制定者”，例如通过“收购存量商品房自主定价权下放”，增强地方灵活性；市场空间上，超长期特别国债（1.3万亿元）支持设备更新，为智慧停车、分布式能源等新业态创造市场；社会参与方面，提出“矛盾纠纷排查化解”，隐含对“公众参与权”的制度化保障需求。

然而，民间资本参与城市更新仍面临诸多挑战，盈利周期长如老旧小区改造资金平衡机制难、产权复杂如历史建筑确权难、政策波动及房地产调控影响预期等。所以，需加快构建更加创新和灵活的城市更新资金支持政策，如REITs扩围至城市更新领域等。

结语

城市更新：向“优化城市空间结构”与“系统治理”的提升——2025 年两会政府工作报告学习体会

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从“单点突破”到“全域统筹”

从“单一改造”到“韧性筑基”

从“单一动能”到“三元共治”

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