政府工作报告: 哪些新变化？（民生宏观陶川团队）

如何应对“更趋复杂严峻”外部环境的新变化？ 这可能是今天政府工作报告最核心的问题——在有效需求依旧不足的背景下，贸易和科技领域将面临更大的冲击，这就需要政策进一步加码：

政策发力要早、要足： 报告特别强调政策要前置发力，而且“看准机会要一次性给足”。结合这几年政策的灵活性， 如果不够，政策后续可能还会加码 。

科技要“加速”： 与去年中央经济工作会议相比，更加强调“ 加快 建设现代化产业体系”， 新兴、未来产业已经成为破局全球竞争的关键 ；而和去年一样， 科教兴国、创新引领发展 也被摆到十分重要的位置。

外贸外资上要更加“积极”： 外部压力集聚下，外贸上一方面是支持外贸多元化，另一方面则是完善出口内销渠道；而外资上的亮点则扩大互联网、电信、医疗、教育等服务业的综合开放。

提振消费则“谋已定”，伺机而动： 除了3000亿超长期特别国债支持以旧换新外，可能更重要的是其他充分的政策储备，比如提升消费能力（收入）的机制，对健康、养老、托幼、家政等服务领域的拓展。

具体来看，政府工作报告中有五大信号值得关注：

总量政策：面对不确定性 “ 见招拆招 ” 。 当关税遇上两会，面对美方频繁的加征关税， 政府工作报告中的 “ 出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足 ” 便给予了答案 ，这一次中国面对外部不确定性的 “ 底气 ” 更足、政策储备也更多。

消费： “ 见招拆招 ” 的一大 “ 后手棋 ” 。 今年政府工作报告中 “ 消费 ” 出现的频次明显更高了， “ 劳动者工资正常增长机制 ” 、 “ 育儿补贴 ” 、 “ 健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给 ” 等 “ 促消费 ” 机制也正在完善中，可见消费这个 “ 后手棋 ” 已经备好。后续经济下行压力较大之际，消费会择机出台。

产业：科技的 “ 含量 ” 在边际提高。 虽然 “ 新质生产力 ” 仍在重点工作排序的第二位，但是 对于它的定调，多了 “ 加快 ” 二字，说明近期工作重心还是在科技。 除了继续此前就强调过人工智能 + 、商业航天、低空经济等领域， 具身智能、 6G 、人工智能手机和电脑、智能机器人也亟需巩固和加快发展 。除此之外，与去年相似， “ 新质生产力 ” 的重要助推 “ 科教兴国 ” （人才要素）被列在工作次序的第三位（图1） ，科教兴国下构建 “ 教育 - 科研 - 人才 ” 的支持体系。

货币：延续 “ 适度宽松 ” 基调， “ 与不确定性抢时间 ” 诉求下，降准或迎来兑现窗口。 第一， 以关税为代表的外部 “ 不确定性 ” 已近在眼前，降准等总量工具或已迎来 “ 适时 ” 落地窗口。 第二， 近期国内利率、汇率风险均有所缓释，尤其是此前 “ 抢跑 ” 的国债利率普遍回调，再度为货币宽松留出空间。 第三， 财政、货币的协调配合是打好政策 “ 组合拳 ” 的关键一环，年初以来政府债供给压力显著上行。 我们预计货币政策或将迎来 “ 出招 ” 时点，以降准为代表的总量操作或率先落地 。

财政：迎来三大 “ 突破 ” 。 2025 年我国政府债规模将正式进入 “13 万亿 +” 时代，显示出新一年财政发力的最大 “ 诚意 ” ，背后伴随着三大亮点：

第一个“突破”，是赤字率定在 4% ， 不仅打破了我国财政史的赤字率最高纪录、 3% 赤字率隐形约束不再，同时也是历年目标赤字率的最大提升幅度。

第二个“突破”， 是随着新增专项债用途拓展到化债、土储等， 新增专项债额度首次突破 4 万亿元， 不过若剔除掉化债的 0.8 万亿元，今年新增专项债额度为 3.6 万亿元 。

第三个“突破”，是特别国债首次以两种形式“亮相”， 一类是用于“两重”、“两新”的超长期特别国债（ 1.3 万亿元）；另一类是用于国有大型商业银行补充资本的特别国债（ 0.5 万亿元）。

风险提示： 信息统计不完全；未来政策不及预期；国内经济形势变化超预期；出口变动超预期。