【专家视角】岳文泽 等 | 国土空间治理现代化：理论逻辑与实现路径

我国现代化进程具有典型的“空间转向”特征，在实现城镇化、工业化等跨越式发展的同时，也存在生态环境退化、区域发展失衡等一系列空间性问题。自2013年中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，“治理”成为化解众多改革难题的理论与实践指引，国土空间治理顶层设计也不断明晰。党的二十大提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，为国土空间治理奠定了全新的理论环境。中共二十届三中全会也对国土空间治理现代化提出更加注重系统集成、注重突出重点、注重改革实效的改革要求。本文试图拓展传统西方空间治理的理论视域，构建中国特色国土空间治理理论框架，为全面助力中国式现代化提供借鉴参考。

（一）国土空间治理的概念

从西方治理理论兴盛的原始语境来看，强调“国家的回退”（Rolling back）成为学界基本论调。在全球化冲击下，传统强调本地化管理的凯恩斯主义框架式微，地方治理体系嵌入到更为广泛的全球网络之中，以国家为中心的权力配置逻辑发生根本性变化。与此同时，全球范围内的“时空压缩”也促进了国家为中心的地域主义（Territorialism）认识论与方法论发生消解，国土空间也不再被视为固定国家各类社会经济活动“有界空间”“静态容器”主要体现在三个方面：一是从笛卡尔式“空间即事物”转向辩证、社会建构主义的“空间即过程”；二是从地域空间转向物理空间、功能空间、权域空间等多维集成的复杂形态；三是从传统嵌套、层次化的静态地理尺度转变为“关系尺度”。

国土空间治理根植于渐进式的理论探索与实践发展，聚焦社会主要矛盾的转化，其本质是对于人与人之间（空间资源分配制度）、人与地之间（空间开发保护行为）、地与地之间（山水林田湖草生命共同体）等诸多关系的重新建构。国土空间治理可定义为：“多元主体管理其共同空间存在，是相互冲突或不同利益达成适应调和，采取适宜开发保护行为，协调、重塑空间关系的系统过程。”

（二）国土空间治理的内涵

1、治理客体：要素—结构—功能—价值—权益

国土空间治理的对象化体现于准确把握自然生态系统多维规律与人类经济社会发展需求多样性的关联特征，主要涵盖要素、结构、功能、价值、权益五大空间维度，其内在联系是：要素决定结构，结构承载功能，功能彰显价值，价值联结权益。要素是以“山水林田湖草生命共同体”为物质基础的实体空间，根据不同比例组合关系而形成特定的空间格局，由此构成结构，是国土空间治理的关键参数。功能是为人类提供多层次、多类型福祉的能力，为国土空间治理提供基本依据。价值基于功能而彰显，既蕴含着人类无差别抽象劳动的客观价值，也因人类主观而变化，是国土空间治理实施的核心目标。权益反映的是不同主体之间的权责利关系及行动准则，贯穿于要素、结构、功能、价值各属性。

2、治理主体：中央—地方—市场—社会

中国国土空间治理是以国家主体逻辑为底层支撑，以适应多层次、多主体关系为主线的。首先，中央政府承担着国土空间“元治理”的主体职能，兼有对私法与公法领域治理秩序的构建与监督职能，在客观上也需要放权于地方政府来维持治理有效性与效率，“中央管大事、地方管小事”是基本模式。其次，中国的国土空间治理既将市场化视为一种治理目标，也寄希望于通过市场主体实现地方发展目标，兼有“治理市场”与“市场治理”双重意涵。最后，随着以奥斯特罗姆为代表的多中心治理成为重要补充，社会主体在实际中国国土空间治理中主要通过行使“自下而上”问责职能来协调不同空间关系。

3、治理路径：全域—全周期—全场景

国土空间治理在路径上是以全域、全周期、全场景治理为靶向，将以人为本作为根本逻辑。全域是将原有零散、孤立、局地的治理活动进行充分关联，从地域全覆盖视角对国土空间开发保护活动进行统筹安排。全周期意味着在国土空间治理在时间维度方面，要综合考虑源头规划、过程管控与结果监管的质量保障与闭环关系，全过程坚持人民民主。全场景是对不同规划目标、不同治理事务、不同发展趋势做出精细化决策。

人口总量巨大、结构差异巨大、流动巨大的特殊国情，要求构建底线安全稳定、空间结构合理、要素动态响应的高质量国土空间体系。首先，巨大人口规模牵引了巨量资源需求，面临资源紧约束这一长期挑战，需要建立一个基本安全的国土空间体系。其次，年龄、性别、文化、知识等人口结构性差异意味着空间需求层次差异巨大，需要在有限地域单元内实现资源最优配置，释放有效需求。最后，巨大人口流动为生产要素与多元需求重新组合创造机会，对于要素保障动态响应能力提出了更高要求。

（二）健全面向共同富裕的自然资源政策体系是核心抓手

不同于财政税收、养老保障等专业领域政策，自然资源政策同时参与国民经济初次分配、再分配与三次分配，对于同步解决“三大差距”，实现发展、共享与可持续统一至关重要。首先，自然资源政策直面土地这一“财富之母”，支持自然资源资产保值增值，合理配套财政、税收、金融政策“组合拳”，是做大共同富裕蛋糕的首要之义。其次，自然资源资产全民所有、全民共享，坚持自然资源公有制不动摇，兼顾区域、城乡、社会实际发展水平，保有对重要资源的实际控制权与专有收益权，优化自然资源配置是共享发展蛋糕必由之路。最后，共同富裕是可持续、稳定的经济社会形态，要求自然资源政策需兼顾代际公平，发挥好约束监管作用。

（三）探索社会主义市场化的要素配置模式是内在驱动

优化国土空间配置是提升经济、社会、文化多维价值的题中之义，这对完善符合社会主义市场经济体制的要素配置模式提出了新要求，要发挥地区主体功能、加快要素流动，完善不同领域资源配置利用方式，为优势地区发展奠定基础。首先，城市化地区彰显的是要素经济价值，在有效市场这只“看不见的手”上，使要素流向效率最高的行业部门与生产者手上。其次，农业农村地区是物质文明与精神文明的保障者，需协同发挥政府与市场联动作用，引导全国粮食主产区与主销区更匹配，有力有效全面推进乡村振兴。最后，生态功能区、文化遗址保护等公益性领域蕴含着社会与精神属性，就是要通过有为政府这只“看得见的手”，矫正市场失灵、支撑市场健康发展，以最大限度发挥要素社会功能。

（四）拓宽“两山”转化路径是人与自然和谐共生的关键

迈向现代化国家新征程，需要坚持摒弃过去要素驱动模式，探索出以共生理念为指引、生态经济为新增长点、生态福祉公平共享的“两山”转化路径。首先，自然资源是提供优质生态系统服务与生态产品的源头，强化对生态系统客观运行规律认知，提升生态保护修复科学性、系统性并兼顾经济社会多维效益是重要挑战。其次，自然资源是现代经济发展的基本要素，应以生态产业化与产业生态化为靶向，将有限人为活动融入生态空间，为自然注入现代性。最后，良好生态环境是最普惠的民生福祉，要发挥社会主义公有制的优势，通过国土布局优化调整不同区域、城乡以及不同群体生态产品可达性与质量，为“两山”转化提供长久活力。

（五）形成面向“双循环”国土空间共治体系是根本保障

与西方资本主义国家有着本质不同的社会主义中国，将致力于构建包容、开放空间治理体系，为全球治理贡献中国式方案。一方面，对外开放是我国的基本国策，构建“陆海内外联动、东西双向互济”的高层次开放格局将为提升国际“生态位”提供重要窗口。应进一步提升开放层次、开放深度与质量，促进资源要素跨国流动，为优势地区提供发展动能。另一方面，共享发展的核心要义是要求我国深度参与全球分工，承担气候变化、粮食安全等公共事务治理的主导职责，为全球提供优质公共产品，为挖掘新兴经济体市场潜力、贡献中国方案提供支撑。

（一）健全国土空间规划与用途管制体系，构建“三生融合”的高质量国土空间布局体系

完善以“三区三线”为核心的国土空间规划与用途管制体系，促进生产、生活、生态空间“三生融合”，是新时代国土空间治理的首要任务。一是要坚守粮食安全底线，更加注重耕地保护质量性、效率性。进一步落实耕地用途管制与永久基本农田特殊保护要求，打通耕地分区划定、分类占用、分级整治等全链条，优化农用地生产布局。二是健全生态保护红线管制体系，明确有限人为活动与不同类型生态空间用途管制关系，实现生态空间分级分类精细化治理。三是引导城镇开发边界内集聚发展，按照“总体稳定、局部微调、统筹优化”原则，探索制定分地域、分阶段的城镇开发边界管理与扩展系数控制办法。

（二）建立共富型自然资源政策保障体制，助力“三大差距”在共富单元建设中有序缩小

在社区、城市、区域等不同尺度开展共同富裕示范单元建设，建立健全“区域协调、城乡融合、社会包容”的系统性政策体系，持续缩小区域、城乡、收入“三大差距”。建立与主体功能区适配的土地发展权多层次转移机制，保障区域发展机会与实际、潜在增长水平相一致。联动完善承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”改革与收益分配，根据经济发展节奏动态调节集体土地制度改革。完善以人为本的社区包容性治理体系。统筹好建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”，建立房地产去库存周期与供地挂钩机制，并重点针对不同社会群体特征建立差别化的房地产税收政策。

（三）深化自然资源要素创新性配置改革，通过“三有协同”助力统一大市场体系建设

发挥有为政府、有效市场、有治社会多渠道资源配置能力，优化不同属性自然资源资产供给格局，推动要素顺畅流动、高效配置，塑造公平一流的营商环境。首先，针对利用外部性特征强、要素综合性高的公益性资源，建立基于山水林田湖草生命共同体特征的组合产权、组合储备、组合供应等新型要素保障模式，因地制宜拓宽“矿地+”“水生态产品 +”等价值实现路径。其次，商品化程度较高的私人物品应以效率为核心导向，坚持以亩均论英雄、以绿色论英雄、以创新论英雄，重点强化矿产、海域海岛、建设用地二级市场等领域改革，逐步推广“标准地”“标准林”等定制化有偿使用制度建设。最后，发挥社区基层治理公共池塘资源能效，关注公共资源配置中不同主体自我约束、相互监督、共担风险、共享收益的合作机制。

（四）统筹全域国土一体化整治更新修复，聚焦“三大转化”以因地制宜发展新质生产力

统筹实施全域土地综合整治、生态保护修复、低效用地再开发三大行动，是重新优化重大生产力布局，实现乡村产业向“三产融合”转化，生态空间实现“两山”转化，城镇空间向“创新生产”转化的必由之路。第一，以全域土地综合整治拓宽乡村振兴高质量发展空间。进一步丰富乡村振兴产业导入机制，推动城乡建设用地增减挂钩政策升级，实现节余指标与城乡空间同步置换，满足乡村产业用地需求。第二，深化生态保护修复推进机制，释放第四产业新动能。鼓励针对不同生态系统实施差异化生态用地认定与复垦激励措施，将增减挂钩机制拓宽至生态保护领域。第三，全面开展城镇低效用地再开发与城市更新行动，继续实施“增存挂钩”机制，鼓励“向地下、向天空、向周边”拓展用地，推进重大基础设施与新质生产力项目深度契合。

（五）推进国土空间数字化治理机制建设，统筹“三融五跨”的全链路高效能治理新路径

以数字技术和国土空间治理深度融合为抓手，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，推动形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理机制，全面赋能各类国土空间开发保护与治理活动。激活国土空间多源大数据的要素价值，系统整合空间维、时间维、业务维、行业维多源大数据，逐步建立全球时空大数据标准体系。打造场域交互、风景集成、情景预判的多跨场景应用，构造能够适应复杂时空场景的国土空间治理大脑，为项目审批、工程实施、政策制定等不同场景应用提供决策支撑。完善多跨协同的政府沟通协调机制，实现协同共享智治。构建跨区域、跨层级的工作专班、联席会议等治理组织，打通纵向央地之间、横向多部门间的关键职能。