反腐制度的最终目标不仅仅是惩治腐败官员个人，并对未来可能的腐败行为形成震慑，而且还应该最小化腐败给社会经济生活造成的损失，提高社会收益。从这个角度分析，我国有必要把妥善处置腐败官员遗留下来的烂尾工程纳入反腐制度设计的一个组成部分。
（2015年3月11日早上，广东珠海，有轨电车在梅华东路调试。图/视觉中国）
王佐发/文
中共十八大以来，中央纪委强力反腐，一大批贪腐官员纷纷落马。这些官员锒铛入狱的同时，巨额的贪腐财产也纷纷被追缴、没收。伴随着反贪腐出现的另一个严重的问题却一直潜伏，没有得到应有的关注。即，很多官员落马后留下庞大的烂尾项目，许多至今无人问津，造成巨大的社会浪费。
以《财经》记者调查、统计的官员落马后留下的11个典型烂尾项目为例，本文拟揭示问题的严重性和普遍性，分析烂尾项目背后的政治、经济和法律原因，并提出可行的解决路径。
落马官员遗留项目无人接手，大量闲置，给国家和社会造成的损失惊人。
仅《财经》整理的贪官留下的8个烂尾项目涉及的账面金额就有650多亿元。近年来全部落马官员留下的烂尾项目账面金额加总，应该有千亿元量级。
（2017年7月11日，湖南益阳，高空俯视烂尾的“五角大楼”。图/《财经》记者 鲁伟）
这仅是直接账面损失，如果考虑到项目长期闲置带来的机会成本，以及因为土地拆迁而长期得不到安置的大量城镇居民所带来的严重社会问题，间接社会损失更为惊人。所以有必要发现烂尾项目的形成原因，以便寻找解决办法。
这些项目的一般特点是：一、往往规模宏大、奢华，用于主政者彰显政绩；二、往往伴随大量的征地和拆迁工作，社会影响巨大；三、由于规模宏大，又涉及大量土地的征收和拆迁，所以这些项目往往伴随着主政领导利用公权力“强力推进”，项目本身也伴随很多违法违规行为；四、由于以上三个因素，这些项目往往掺杂着复杂的政商关系。
烂尾项目背后的原因复杂，有法律原因、经济原因，还有政治和文化原因。
从法律上分析，这些项目中大多数从项目审批到项目推进过程中涉及很多违法违规行为，比如违法征地、拆迁等。主政者可以借助公权力克服违法违规的阻力，对项目进行“强力推进”。但是，主政者落马，公权力不再，违法违规行为即浮出水面，昔日的地标建筑、主题公园或者治水工程等宏大项目转变成具有严重法律风险的烂尾工程，违法违规的炸弹不拆除，自然无人敢接手。
从经济上分析，这些政绩工程在上马时，官员往往好大喜功，不考虑或者不在乎成本收益。如果是纯粹的市场行为，银行等融资机构在决定是否提供融资以及谈判决定融资的条件时，会仔细审查项目的成本收益和资金的回收风险。但是，主政者用公权力推动的项目，可以用公权力迫使当地的金融机构提供融资。而且金融机构因有公权力背书，也会把项目风险打折。主政者落马后，强迫金融机构不考虑市场效果进行融资的公权力消失，金融机构回归市场理性后有很大可能会一边停止继续为项目融资，一边想方设法收回过去的融资。这样，项目资金供给链断裂，自然烂尾。而且，随着公权力的倒塌，与项目相关的其他经济往来，比如原材料和设备的供应，自然都会受到影响。各方面经济关系的断裂，都可能成为压倒项目的最后一根稻草，烂尾也就成为自然结果。
我国当前的政治和文化生态也妨碍继任者积极处置前任落马官员留下的烂尾工程。因为烂尾工程已经打下前任官员的印记，而且又涉及到腐败，所以，继任者没有动力主动接手。而且，根据一般文化生态，主政者往往以个人好恶确定符合个人特点的工程作为自己“主抓”的政绩工程，继任者为与前任风格不同，往往有动力“标新立异”，主推反映自己风格的项目。所以，接手前任官员留下的烂尾工程往往不符合继任者的“个人利益最大化”，继任者也就“理性地”选择不去触碰这些工程。
既然腐败落马官员留下的烂尾工程存在潜在的法律风险，继任官员又没有动力接手或者支持这些工程，在当前的地方政治生态环境下，市场力量也就根本不敢接手。这样，官员落马留下烂尾工程无人问津是很自然的结果。
2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”
从内容上看，我国正在酝酿中的反腐败立法把关注点放在惩治腐败官员、震慑官员腐败上，而没有关注落马官员遗留工程的处置问题，以及腐败被查出后，如何最小化腐败造成的社会损失。
反腐制度的最终目标不仅是惩治腐败官员，并对未来可能的腐败行为形成震慑，而且还应该最小化腐败给社会经济生活造成的损失，提高社会收益。
从这个角度分析，我国有必要把妥善处置腐败官员遗留下来的烂尾工程纳入反腐制度设计的一个组成部分。
因为烂尾工程存在法律和经济风险，所以，市场力量自然不敢接手；因为接手烂尾工程不符合继任者的个人政治和经济利益，继任官员也没有动力接手。以上两项叠加，加剧了烂尾工程给社会造成的损失。所以，有必要从制度设计上消除以上导致市场和政治力量不愿意接手烂尾工程的制度因素。
制度设计可以从三个方面着手。
第一，规定继任官员有责任妥善处理烂尾工程。具体而言，继任官员应该以事实为根据，理清烂尾工程的性质，即确定该工程是有益于社会的民生工程，比如污水处理；还是纯粹属于好大喜功、浪费钱财的政绩工程，比如奢华的游乐场。对于前者，应该弥补之前在工程采购、招标、征地、拆迁等过程中存在的违法违规行为，把项目变成干净的合法项目；然后，在公开、透明的条件下向社会重新招标，用市场的力量完成惠民工程。对于后者，尽管项目本身属于浪费，甚至不符合市场需求，但既然已经建了大部分，应属于“沉淀成本”，继任者也应该在理清遗留的法律问题之后，把它交给市场，公开招标，由投标者提出项目改造方案。然后，在人大监督、继任官员全程参与并提供服务的条件下，通过公开透明的竞标，选择最优的改造方案。通过这种方式，可以最小化烂尾工程带来的社会损失。
第二，法律上应考虑规定豁免机制，即在一定条件下，豁免项目在征地、拆迁、招标、资金与项目审批等方面已经形成行为的违法违规性质，把存在潜在法律风险的烂尾项目变成一个“干净”的项目，以便消除未来市场主体在建设和经营项目中可能面临的潜在法律风险，消除接盘企业的顾虑。但是，豁免的原则是豁免项目，不豁免人。即只追究项目审批等过程中相关当事人的个人违法违规责任，豁免项目本身的“原罪”。
第三，建立地方人大对烂尾项目处理的监督和保障机制。地方人大有权监督继任者根据以上原则对烂尾项目的处置工作，并有权保障市场主体参与烂尾项目的招标和建设，并获得合法收益。
最后，最重要的是立法问题。
腐败官员遗留下来的烂尾项目是一个涉及至少数千亿元金额的社会问题，属于公共利益范畴，应该从公共政策的高度对待。所以，应该纳入反腐败立法。
鉴于我国目前尚未出台反腐败立法，根据我国立法法，可以考虑由全国人大常委会授权国务院，根据以上思路制定行政法规，规范行政权力和市场力量处置落马官员遗留下来的烂尾工程的原则、规则和程序。这样，未来我国反腐败立法制定过程中，也可以总结经验，把这个行政法规纳入到反腐败立法之中。
（作者为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员，编辑：李恩树）
（本文首刊于2017年8月7日出版的《财经》杂志）
延伸阅读：
落马官员遗留工程烂尾之殇：千户家庭“失房”十年非个例 | 《财经》封面
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