中央纪委机关报披露京晋浙监察体制改革试点情况，三地监察委对公职人员立案调查后，均可使用留置措施；试点先行的同时，改革还需有法可依
北京、浙江、山西启动国家监察体制改革试点已逾半年，公众高度关注监察措施如何保障被调查人权利、如何约束监察权等问题。近期，中央纪委监察部机关报《中国纪检监察报》刊发长篇纪实报道，披露了人员转隶、留置措施使用等经验。
国家监察体制改革将改变国家权力格局，意在构建全覆盖的反腐格局。具体做法是，从中央到地方，由各级人大产生监察委，现有行政监察机关、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局相关职能整合至监察委，监察委有监督、调查、处置三项职权，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、检查、鉴定、留置12项措施，“全覆盖”监督公职人员。2016年底，全国人大常委会作出试点决定后，北京、山西、浙江三省份均已组建各级监察委员会，纪委、监察委合署办公，领导层高度重合。
三地纪实报道均提到，此次试点目标是撤销监察厅（局）、预防腐败局、检察院反贪污贿赂局等部门，将相关职能整合至监察委员会，建立中共统一领导下的国家反腐败工作机构。其中，探索留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，探索建立监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制，是中央交给改革试点地区的重点任务。
作为国家监察体制改革试点中的新措施，留置权如何行使引发各方关注。曾有学者分析指出，留置权将成为“双规”的替代措施。三地纪实报道均不同程度披露首起留置案件、留置措施审批及解除流程等。财新记者以表格方式梳理了关键内容：
三项职权、12项监察措施如何行使？相比较而言，浙江披露的信息较为全面。例如，浙江制定《浙江省监察业务运行工作规程》，共计7章136条，涵盖监察范围、监察职责、监察权限、监察程序、监督管理等内容。
这份文件明确：对同级党委管理的干部采取措施，必须经监委领导人员集体研究决定，监委主任批准；对普通对象采取监察措施的，则按措施的重要性，设置不同层次的审批程序。比如，采取谈话、询问、查询等不涉及人身、财产权利的措施时，授予监委分管领导审批的权限；采取查封、扣押、冻结等涉及财产权利的措施时，授予监委分管副主任审批的权限；采取搜查、技术调查、限制出境等涉及人身权利的措施，必须经监委主任批准，请公安机关协助执行。
从三地试点情况来看，监察委员会对公职人员立案调查后，可以使用留置措施，但要经监察委员会集体研究决定后报上一级监察委员会批准，涉及同级党委领导对象的，还要报同级党委领导签批。
例如，2017年4月7日，北京市通州区永乐店镇财政所出纳李某因涉嫌利用职务便利将公款转入个人股票账户用于股票交易，被通州区监委报经区委同意后立案调查并采取留置措施。在这起留置案件中，“对留置措施的使用和解除，都是由区委书记杨斌审批的。在留置调查期间，他也多次听取情况汇报”。
北京还专门规定，立案审查（调查）需报同级党委主要负责人批准，市级监察委对局级或相当于局级的监察对象采取留置措施的，还需报市委主要领导批准；区级纪检监察机关对处级或相当于处级的监察对象采取留置措施的，还需报区委主要领导批准。
山西、浙江的做法和北京大致相同，两地还进一步披露了备案程序。
根据《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》，省监委确需采取留置措施的，应提交省监委执纪审查专题会议研究决定，并由案件监督管理室报中央纪委备案；使用留置措施，应当在指定的专门场所实施，提前做出安全预案，与被留置人谈话、讯问，应在专门谈话室进行；使用留置措施时间不得超过90日，特殊情况下经批准可延长一次，时间不得超过90日。
根据《浙江省监察留置措施操作指南》，留置条件必须是已立案并且案件具有重大、复杂等四种情形。凡采取留置措施的，需监委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准，涉及同级党委管理对象的，还需报同级党委书记签批；凡使用、延长、解除留置措施的，市县两级监察机关都需报省级监察机关备案，而省监委则需报中央纪委备案。
监察与执法、司法程序如何衔接？山西的做法是，各级监委对职务犯罪案件调查终结移送后，由各级检察机关案管中心受理分流案件，侦监部门审查决定是否采取强制措施，公诉部门审查起诉和提起公诉。对监委移送的案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可以退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力。
不过，现年87岁的诉讼法学家、中国政法大学终身教授陈光中曾提醒，监察调查包括对涉嫌一般性违纪违规的调查和涉嫌职务犯罪的调查，涉嫌职务犯罪的监察调查相当于刑事诉讼法规定的侦查。在涉嫌职务犯罪的调查中，应当注意保障被调查人的权利，严禁刑讯逼供，确保律师参与，保障被调查人辩护权。
试点先行的同时，改革还需有法可依。立法机关的规划是将现行《行政监察法》修改为《国家监察法》。据新华社消息，十二届全国人大常委会第二十八次会议定于本月22日举行。按照此前公布的2017年立法工作计划，《国家监察法》草案或将在第二十八次会议上提交初审。陈光中也多次提醒，制定《国家监察法》应重点研究如何保障被调查人的权利。全国人大常委会法工委人士也曾公开表示，起草《国家监察法》过程中，将深入研究论证，反复征求意见，相关权利保障、律师参与等问题都会有科学、合理的处理。
（财新记者 单玉晓）
