通过回顾近几年文件，我们注意到，主管部门在发现城市更新领域出现一二级联动违法违规苗头后，
及时地澄清错误理念和叫停错误做法，避免了城市更新政策执行过程中地方出现的大拆大建倾向，推动城市更新回归到市政等老旧改造的轨道上来。
2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科[2021]63号)，提出
“拆旧比≤20%，拆建比≤2，就近安置率≥50%，租金年增长≤5%
”
的“2255”四道红线要求
。
2023年7月，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰出席会议并讲话。会上，
何立峰强调，城中村改造必须实行净地出让。
同期，我们也注意到了地方官员因采取土地出让收入返还的违规一二级联动做法，而被以滥用职权罪判刑两年半的案例。
2023年9月14日，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，在试点范围内
“鼓励原土地使用权人改造开发”
。
早期广东等地开展的“三旧改造”、城市更新等，其实都属于一类事物的不同叫法，目的就是让土地利用更合理更科学更高效。
自然资源部的文件，统一了在城市更新领域对于“原土地使用权人改造开发”的全部困惑，稍后我们还会详细讨论。
经过这两三年和多部委的共同努力，城市更新政策已逐渐回归到原有的市政等老旧改造的轨道上来，某些别有用心者痴迷于一二级联动违规的心态，已经被主管部委发现、重视且监管起来，寄希望于以蹭城市更新热点为名，搞违规举债之实的做法，也成为了监管中的众矢之的。
描述城中村改造于城市更新的区别，是一件比较困难的事情，
因为
城中村改造与城市更新相比起来，几乎就没有共同点，全是区别。
城中村改造不是城市更新。尽管从字面意思上来看，改造了城中村之后，城市肯定会看起来更加崭新一些，但是基建融资领域的专业词汇，几乎从来就不是按照字面意思来解读的，更不能依赖百度百科。
城中村改造项目地点一般在城乡结合部，农地多，涉及农民多；涉及到征用农地，涉及到农地管理以及成片开发的概念，是个以自然资源领域为主的业务。
城市更新中，老旧改造城市更新，涉及到的主要是市政建设的领域；自主重建城市更新，涉及到的主要是土地出让的领域。城市更新项目地点在城市范围内，一般都是国有建设用地，主要涉及城市居民。
城中村改造项目地点一般在城乡结合部，农地多，涉及农民多；
城市更新项目地点在城市范围内，一般都是国有建设用地，涉及城市居民多；
但是，城中村改造是针对居民的，是要拆房子的；而城市更新的政策初衷是针对基础设施的，一般不鼓励拆房子。
城中村改造涉及到征用农地，涉及到农地管理以及成片开发的概念，是个以自然资源领域为主的业务。
城市更新中，老旧改造城市更新，涉及到的主要是市政建设的领域；自主重建城市更新的低效用地再开发政策，涉及到的主要是土地出让的领域。
城中村改造，针对城乡结合部的土地，地上物低矮破旧甚至是违建和农田，业态混杂，成本投入相对比较小，一般是盈利的。
城市更新中，老旧改造城市更新是净亏损的，自主重建城市更新有盈利的可能性。
在现行政策体系下，城市更新不能进行土地一级开发，不能使用土地出让收入；而城中村改造的唯一方向是，必须包含土地一级开发，必须使用土地出让收入。自主重建城市更新需要批准试点的政策区域，城中村改造不需要特批的政策区域。
城中村改造与城市更新的政策结构核心，不存在任何相同点或交集。
如果一定要找的话，城中村改造与城市更新还真有那么一点儿交集，那就是低效用地再开发政策。
城中村改造和城市更新，经批准都可以实施低效用地再开发。
2023年9月14日，自然资源部发布自然资发[2023]171号文《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》。
低效用地再开发试点，是自然资源部门通过十余年试点实践摸索，而做出的巨大改革举措，是从增量为主的土地资源开发，转而也重视存量提效的重大决策，体现了自然资源部门坚守底线、守正创新的突破进取和敢于作为、敢于担当的精神。
低效用地政策属于存量盘活政策，“聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展”。以往的新城镇建设工作中，主要是重心在于农村土地征为国有土地，主要关注是增量。
本轮低效用地政策，决定“在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点”，“超大特大城市、以及具备条件的城区常住人口300万以上的大城市，实施城中村改造项目可参照本通知明确的试点政策执行”。
“并非政府主导”这个极微小的差异，造成了“原土地使用权人自主改造开发”与违规一二级联动的天壤之别，也造成了与其他基建融资模式的天壤之别。
“自主改造开发”限于存量盘活目标，难以实现大体量的GDP增长，而且，主要是不能为地方带来显著的财政收入增长，不能为相关配套基础设施建设提供有力的支持，计收补缴定价和利益分享机制难以精确掌控；加之，项目本身利润率低且风险大，且不可避免地带来一系列社会稳定因素风险。
综合上述因素考虑，在中短期的五七八年内，“自主开发改造”不会成为基础设施建设领域的主要资金筹集模式。
城市更新是市场化行为，城市更新基金是市场化基金，收入来源是城市更新项目中的市场化收入，城市更新基金不能以财政收入作为收入来源。
城中村改造的主要收入来源是土地出让收入，土地出让收入是地方财政的垄断性收入，不能作为城市更新基金的收入来源来进行分配。
城市更新基金能够用于城中村改造中的城市基础配套设施改造，也就是水电气热，公共事业的建设，但是这不是城中村改造的核心内容，不解决城中村改造所需要的征拆资金和创造土地一级开发收入作用，专项债和银行贷款等其他资金也能起到支持水电气热的这个作用，但也面临同样的不能支付征拆资金的困难。
无论怎么设计结构，城市更新基金都无法合规地放在城中村改造实质核心内容的资金来源框图里。
城中村改造与城市更新，位置、地点、对象不同，涉及主管部门业务领域不一样，成本投入和盈利性大不相同，——除了应用狭窄的低效用地再开发政策以外，二者几乎就没有重合之处。
混淆城中村改造与城市更新的基本原理，会带来实操中的一系列错误判断、违规行为、举步维艰，甚至最终烂尾。
城中村改造项目主体，应当尽快与城市更新划清界限，不要误入“拼盘”、“乱炖”的坑中。
