导言：5月17日晚间，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（下称《意见》）。 这份长达万字、涵盖36条措施的指导意见，将是指导西部大开发第三个“10年”发展的纲领性文件。在政策力量“重仓”西部大开发背后，西部经济发展还有哪些难题待解，西部大开发又将会形成怎样的新格局？
搜狐城市特邀中国宏观经济研究院研究员、中国区域经济学会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成，以专业视角对《意见》加以解读。肖金成从事区域经济研究多年，见解深刻，曾被评为“中国十大国土经济人物”。
搜狐城市：自1999年9月正式提出后，西部大开发战略已进入第三个十年，回顾过往历程，您如何评价西部大开发战略的实施效果，又有哪些经验教训值得总结？
肖金成：西部大开发战略实施以来，西部地区取得的成就中，最值得称道的是基础设施建设、生态环境建设、基本公共服务供给。
2000-2016年，西部地区全社会固定资产投资额年均增速高达22.5%，比全国平均水平高出2.5个百分点。西气东输、西电东送、高速铁路、支线机场、干线公路相继开工建设。西部大开发战略的实施，基本改变了西部地区基础设施薄弱的状况。
西部地区生态脆弱，西北干旱，西南耕地稀缺。起初，人们对西部大开发疑虑颇多，认为搞不好就是“西部大开挖”，到处上工程搞建设，但退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈的实施，起到了生态保护的效果。国家对退耕农户予以经济补偿，南方地区每亩补偿300斤粮食，北方地区每亩补偿200斤粮食，另外还有50元种苗费，开始决定补偿5年，后来补偿年限不断延长，并把补偿的粮食折合成现金，农民经济收入提高的同时，西北地区植被覆盖率提高，生态明显改善。
过去西部地区财政困难，学校破旧，当时云南副省长曾在一个座谈会上表示，云南地区小学校舍危房很多，别说地震，下场雨我们都担心会不会倒掉。西部大开发战略实施之后，校舍改建、推行寄宿制、免交学杂费、伙食补贴，西部地区的就学条件获得明显改善。
但与此同时，我们也应看到，西部地区依赖投资拉动经济增长的状况短期内难以改变，西部地区仍是我国各种矛盾交织，多方面问题突出的地区。
原先的想法是西部通过改善基础设施尤其是交通基础设施，希望东部企业、外国企业到西部投资。但由于投资环境没有根本改善，缺乏配套条件，招商引资的效果并没有想象得那么好。目前西部成立了很多新区、开发区，有的面积还很大。但面积越大，如果没有足够的资金投入，成为半拉子工程，不仅招不到商，还会造成资金和土地的巨大浪费。其实，开发区、新区都是产业集聚的平台，没有产业的集聚，靠楼宇经济，靠规模宏大的中央商务区，甚至把政府、学校搬过去，借以哄抬人气，都难以取得很好的效果。
西部大开发一开始，我就建议在西部设立一到两家经济特区，第一个十年，我发表了一篇文章，题目为寻找西部的深圳与浦东，就是建议在西部选择一到两个点，由国家负责规划、建设和招商引资，只要有几个地方能够崛起，那对西部的带动示范作用就会非常明显。而期待遍地开花，齐头并进，每个县、每个乡镇都能在西部大开发中，很快见到成效，实际上这是不可能的。
搜狐城市：在您看来，此次中央强调推进西部大开发形成新格局，对比此前战略，新格局“新”在哪儿？
肖金成：新格局主要体现在三个方面。第一，摒弃了以往“齐头并进、遍地开花”的模式，注重城市集聚效应，强调城市群、区域性中心城市的建设。
第二，新格局加大了西部开放的力度，强调构建内陆多层次开放平台，鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，强化开放大通道建设，加快沿边地区的开放发展，发展高水平开放型经济。
第三，新格局更加注重生态环境保护，强调按照全国主体功能区建设要求，保障好长江、黄河上游生态安全，保护好冰川、湿地等生态资源，并且将大力推进青海三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、京津风沙源治理等。此外，新格局还要求落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务，推动西部地区绿色产业加快发展。
搜狐城市：学界有观点认为，西部欠发达地区由于地理空间格局的不经济性，GDP规模受制于自然地理条件，在您看来，西部地区的GDP规模是否存在天花板，对比东部地区，其发展目标是否应从追求GDP规模转变为提升人均GDP等经济指标？
肖金成：某种程度上，学界很多人持这种观点，但我认为具体问题应该具体分析，比如发展面向欧美市场的外向型产业，东部沿海基于区位条件、港口优势，成本更低，效率更高，但整个西部地区国土面积接近700万平方公里，人口数量超过3亿，意味着西部地区拥有丰富的劳动力资源，也意味着西部是一个大市场。我不赞同把整个西部当作一个同质性的生态脆弱的欠发达区域。
例如西部的成渝地区，水资源、土地资源丰富，生态环境宜人，并且依托长江黄金水道，在运输成本上也有优势，此外成渝地区劳动力资源丰富，市场也很大，就此而言，不能说西部地区都没有条件发展。
我们对西部的认识不能停留在“欠发达”、“生态脆弱”、“不太适合人类生存”，其实具体分析而言，成渝、关中平原、滇中、北部湾、新疆伊犁等地区发展潜力很大。
搜狐城市：回到最新政策本身，此次《意见》提出“新增建设用地指标将进一步向西部地区倾斜”，但有学者认为，在欠发达地区大量兴建背离比较优势的产业园和基础设施，投资回报不高，导致政府债务高企，而投资回报较高的沿海地区，却因土地供应受限，导致生产成本上升，削弱了经济竞争力，对于这种“资源的空间错配”，您怎么看？
肖金成：这是基于经济学成本效益分析提出的观点，但在深入了解地方实际情况后，你会形成更为准确的认知。
实际上，东部地区并不是建设用地指标短缺，而是可利用土地短缺。土地短缺到什么程度？目前，东部地区的耕地、生态用地已被开发区、工业园区、房地产小区大量占用，由此引发的生态环境恶化值得警惕。人类生存需要良好的环境，保留一定的农地、林地，是生态环境的需要。如果不加控制，沿海地区的大部分土地将变成建设用地，从南到北成为一块“水泥板”，那人还能在这里生存吗？
而西部地区的土地比较广阔，但涉及到永久基本农田制度，即被划定的基本农田不能改变用途。过去，西部很多地方在划定基本农田时，有多少划多少，导致目前西部很多城市因建设用地指标短缺，产业发展、城市建设受到严重制约。而一旦增加建设用地指标，西部地区的用地结构就会发生变化，农地就能变成建设用地，西部地区发展第二产业也就有了基本条件。
搜狐城市：《意见》提出“鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市”，在经济总量上，2019年西安GDP不及成渝的一半，在建设国际门户枢纽城市方面，您认为西安能拼得过重庆和成都吗？
肖金成：从区域关系上看，城市之间的距离如果超过200公里，那就不具有竞争关系。西安距离重庆和成都都在600公里以上，成都和重庆两者也距离300公里左右，因此三个城市不具有竞争关系，也是不可比的。在这种思路下，西安、成都、重庆作为西部地区最具开放度、影响力、引领性的现代都市，将会在各自的辐射范围内发挥重大作用。
西安的辐射范围是西北地区，西安对西北地区的作用是不可替代的。例如，新疆虽然面积广阔，但人口只有两千多万，市场规模和劳动力有限，而西安作为西北地区高校数量最多、人才储备最充足的城市，则可以为新疆的创新建设，提供科技人才，发挥西北地区的依托和后盾作用。而重庆和成都的影响范围则是西南地区，因为秦岭和祁连山等地理因素的阻隔，重庆和成都对西北地区的影响有限。
将来，成渝城市群将会通过孟中印缅经济走廊面向南亚和东南亚开放，西北地区则向中亚和欧洲方向开放，两个地区的作用方向不一样。所以，这三个城市没有比较的必要，它们各有各的影响区域和作用范围。当然，重庆和成都可以通过专列将商品销售到欧洲，西南和西北的经济联系也将增强，但没有必要比大小。
搜狐城市：除了区域性中心城市外，《意见》提出“加大资源枯竭等特殊类型地区振兴发展的支持力度”，对于西部资源枯竭型地区而言，它们最需要的政策支持是什么？从区域整体发展而言，资源枯竭型地区是否应该“瘦身强体”， 做大做强中心城市？
肖金成：我对资源型城市做过研究，面对资源枯竭的资源型城市，其生存之道，在我看来，主要有三个方向。
第一，区位条件较好、交通比较便捷、腹地比较大的资源枯竭型城市，应支持它完善城市功能，发展成为区域性中心城市。例如，位于甘肃中部的白银被称为“铜城”，它就可以通过完善城市功能，发展制造业，延伸产业链，从而带动区域的发展。
第二，那些邻近大都市的资源枯竭型城市，例如重庆万盛区，可以找准方向，发展为大都市的功能区，也就是承担都市的某种特定功能，发展特定的产业。
第三，以贵州万山为代表的资源枯竭型城市，区位条件一般，难以承接大都市的经济辐射，则可以在自然资源优势消失的情况下，转变思路，搬迁到附近中心城市或到其他地区开发新的矿区，也可以依托老矿区发展特色旅游业，打造以工业文明为旅游主题的特色小镇。因此，就资源枯竭型城市的发展而言，应该根据具体情况，制定不同的发展战略。
搜狐城市：西部地区经济增长依赖投资驱动明显，由此造成地方政府债务风险加大。从地方政府债务余额与GDP比值来看，2017年超过30%的共有7个省份，其中5个为西部省份，贵州、云南分列前2名，您认为西部发展和债务风险两者该如何平衡？
肖金成：其实，西部地区的重大基础设施建设，都是由国家出资建设的，并不需要地方提供配套资金。因为，西部地区本身财政基础比较薄弱，若提供配套资金，那么很多项目就无法进行，并且当地的公共服务也会因财力薄弱而受影响。
其次，金融机构尤其是政策性金融机构，对西部地区投资很大，但这些投资大多是直接面向企业的，虽大部分是国有企业，但实质上它与政府的性质不同。的确，近年来云贵地区大力加强基础设施建设，修路、架桥、建高铁。这些项目除了政府出资外，也通过城投公司大量向银行借款，但从某种程度上讲，这种债务关系发生在银行与城投公司之间。城投公司会不断开发新项目，并且新建的基础设施也会转变为公司资产，虽然会出现无法及时还贷的情况，但只要公司和银行协调好贷款展期的问题，违约问题就不会发生，债务危机也就不会出现。
当然，我也不支持政府或者城投公司借太多资金，应该降低负债率。其次，金融机构也应对公司的效益和现金流情况进行风险评估，不能有求必应。
搜狐城市：有学者指出将资源引入地理劣势地区的区域发展政策，客观上推动区域间人均GDP差距缩小，但也伴随着资源空间配置效率下降等问题，在经济发展进入新时代的背景下，您认为如何才能在效率与平衡之间取得双赢？
肖金成：首先是要开放。西部大开发提出向西开放，目前，西部地区正从长期以来的区位末梢走向对外开放的前沿，东中西部各区域发展的战略空间将发生较大变化。对此，西部地区应围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊，着力汇聚国内外经济要素，盘活西部地区各种资源。改变区位条件，寻找动力源和新的市场。
第二是深入推进“工业化”，目前东部多数地区已进入后工业化时代的初期和工业化时代的后期，而西部绝大多数地区仍处于工业化时代的中后期，工业化仍是西部各省份的重要任务。过去西部地区依靠土地、劳动力及资源优势，承接东部产业转移时往往仅仅承接了产能，却没有承接有利于西部地区自身发展的内生动力。今后，西部地区应在承接产能的基础上，充分发挥企业等市场主体的作用，积极运用新技术新模式新业态，争取与东部沿海地区共建跨区域产业体系、共享国内外消费市场。
第三点是体制创新，让市场经济体制起决定性作用。基础设施建设、投资环境改善需要靠政府，但是产业发展，要靠企业与投资者，企业家具有洞察力，善于把握投资机会，产业发展交给企业和投资者，经济效率就会大幅度提高，政府提供服务，改善投资环境，为企业投资提供优良条件。
第四点是优化空间开发格局，促进西部高效集中发展。西部地区需要培育经济增长极，寻找发展支点，但目前最大的问题是，我们没有找到这个点，或者对这个点投入不够。假如国家在西部地区找几个点，国家进行规划建设，实行零地价、零税率，企业就有可能纷至沓来。
作者简介：肖金成，中国区域经济学会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长，中国区域经济50人论坛成员。
城镇化是国家现代化的必由之路。党的十九届五中全会公报指出，要优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。这明确了新型城镇化目标任务和政策举措，为“十四五”及未来一段时期新型城镇化工作指明了前进方向、提供了基本遵循。
城乡人口将双向流动
发达国家伴随着工业化，农村人口逐步向城市转移，时间拉得较长。现在发达国家已进入后工业社会，城市人口比重较高，占80%左右。中国的工业化是新中国成立之后才展开的，时间较短。“十四五”期间，城镇化的速度可能以 0.8 到1 个百分点增长。到2025 年，可能达到65%的水平。原来测算是2030 年中国城镇化水平可能达到70%，现在考虑放缓的因素，可能到2035 年中国城镇化水平才能超过70%。
农业转移人口市民化是指农村人口进入城市务工、经商应享受和市民同等的公共服务和社会福利。应不断缩小与市民享受的公共服务和社会福利的差距，这就是市民化过程，而不是仅仅把农村户籍改成城市户籍。未来进入城市的农民工数量取决于城市能提供多少就业岗位。过去，主要的就业岗位在工厂和建筑工地。现在一些劳动力密集型的产业转移到国外，取而代之的是服务业岗位，比如餐饮业、快递业、卫生环保、物业保安等。随着网络购物的普及，快递服务是一个重要的就业渠道。
建立合理的城镇体系
小城市之所以是小城市，是因为吸引力较小。小城市如果有良好的环境、发达的交通，可以发展大产业，吸引人才，聚集人口，就可能变成中等城市，中等城市就可能变成大城市，这不是由人的主观愿望所决定的。未来大城市主要发展现代服务业、金融、保险、高科技产业、文化创意产业等。中等城市主要发展制造业，因为成本低，且需要的劳动力很多。小城市主要发展零部件等配套产业，小城镇主要发展农产品加工业，将原粮加工为成品，再销售到城市。从事农业的农民住在农村，离耕地近一点，未来的农村环境将是优美的，公共服务是比较完善的，具有吸引力的。
区域协调发展使区域之间的差距趋向缩小——人均 GDP 不可能都一样，而是各区域收入水平和生活水平没有太大差距。区域协调发展通过人口的流动来实现，比如，一个区域收入水平高，就会吸引人口流入，分母变大，人均收入水平就下降了。有些地方人口减少了，分母变小人均收入就提高了。过去农民收入比较低，主要原因是人均耕地少，农业的比较效益低，农产品价格由市场决定，价格很难提高。现在农业收入没有变，但农民人数少了，农民的收入就会相应提高。如今很多农民工回流，一是因为农民的收入在提高，二是对农民的公共服务水平在提高，所以农村就有了吸引力。
着力解决“大城市病”
随着人口的聚集，大城市的生活成本必然会提高，房价也会很高。城市规模大了，物流成本也会提高。热岛效应、汽车排放使环境受到影响，这种情况谓之“大城市病”。如何解决“大城市病”？
要调整产业结构。产业结构高度化，很多城市以制造业为主，由于制造业具有成本敏感性，将逐渐转移到中等城市和小城市。大城市要发展现代服务业、金融、保险、旅游等产业，一个大楼可容纳几千人，占地较少，附加值较高。要发展高科技和科技研发，科技研发靠高素质的人来完成，不需要厂房。
要在大城市周边规划建设“反磁力中心”。城市会越来越大，但越大不一定越好。应在大城市50 公里和100 公里的范围内，再建一个吸引力较大的城区。应使新城区的交通更便捷，设施更完善，生态更美好，经济更繁荣，就会吸引很多产业过去，很多人到新区去工作。老区的人口增长压力就会减轻。以浦东为例，原来上海以浦西为主，开发开放浦东后，浦东聚集了很多产业和人口，有效减轻了浦西的压力。规划建设都市圈。建设轨道上的都市圈，实现都市与周边地区同城化。这样，很多产业就会向周边城市聚集，也可以减轻都市人口快速增长的压力。
十九大报告提出乡村振兴战略，乡村振兴的重要途径是城乡融合，城市和乡村唇齿相依，不能割裂，应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。
一、强化乡村振兴规划的引领
乡村振兴规划纲要提出，乡村振兴，首先要有规划，应强化乡村振兴规划的引领。要加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。以前市县政府编制了多类规划，有土地利用规划、城乡规划、城镇体系规划、城市规划、城镇规划、环保规划等，有些地方还编制了村庄规划，名目繁多，眼花缭乱。规划类型太多，又相互不衔接，最后到了基层，不知道到底按哪一个规划去办？一张蓝图绘到底，形成多规合一的规划体系。
有序推进乡村振兴，对具备条件的村庄，要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。把城镇和农村联系起来，改变过去城市只管城市、城镇只管城镇，与农村完全割裂。
二、如何促进城乡融合
一是增强城镇对乡村的带动能力。要加快发展中等城市。大城市发展的比较快，很多人到大城市打工，因为大城市的条件好，基础设施完善，工作岗位多，这是大城市的优势。但是大城市和农村的融合相对比较困难，在北京几十公里走不出去，很快，很多农村变成城市，城市不断向外拓展。只有中小城市和小城镇，和农村的联系比较密切。通过发展中小城市，完善县城和小城镇的综合服务功能，推动农村人口就近城镇化，减少农民的数量。只有减少农民才能富裕农民，所以要推动城镇化。
二是把小城镇作为城乡融合发展的突破口与着力点。小城镇本质上是一个小型城市，不是大农村。在西方国家，城市和城镇是没有区别的，都有完善的基础设施，特色明显，环境比大城市好得多。2000人或3000人，就是一个小城市。区分城市和村庄不是看人口数量，而是在于：一是基础设施是不是比较完善；二是从事农业还是从事二、三产业；三是开放性，谁都可以来置业居住，来的人越多说明有人气，经济比较繁荣，税源就越多，基础设施越来越完善。我国农村的体制包括小城镇最大的弊端就是封闭性，农民可以进城，但是城市人不能进入小城镇，因为绝大多数的城镇实行村庄体制，村民是村集体的成员，有成员权，其他人没有成员权，不能置业。城乡融合，要把小城镇作为突破口。小城镇的体制需要开放，农村人可以来，城里人也可以来。小城镇是城市之尾、农村之首。
三是解决城乡二元分割的问题。一是解决二元户籍制度问题，应取消二元户籍制度，不再分城市户籍和农村户籍。有些地方如上海、深圳已经取消。应以乡、镇、街道为单元进行户籍登记，除特大城市、超大城市之外有自由迁徙权。二是解决土地产权制度问题，淡化土地所有权，强化土地使用权。城市土地使用权和农村土地使用权应该并轨，其权能应是一样的。可以转让、抵押、担保、继承，但不能随意改变用途，居住用地就是居住用地，农地就是农地，不能把农地变为居住用地。就像城市土地，工业用地、商业用地不能随意变为居住用地一样。三是社会保障制度要统一。农村居民的社会保障和城市居民的社会保障应完全相同。医疗保障、养老保障、最低生活保障应城乡一体化。农村居民与城镇居民一样缴纳基本养老金和医疗保险，享受相同的保障。对低收入者可以豁免或由政府代缴。应创造条件实行全国基本社保一体化。
三、特色小镇建设
特色小镇是小城镇的特殊形态，一般的小城镇是建制镇的政治中心，也就是镇政府的所在地。除了政治中心，还可以成为商贸物流中心，教育文化中心、医疗保健中心。应健全服务设施，为周边的农村和农民提供服务，为农民到城镇居住创造条件。
特色小镇不是建制镇，也不是一般的小城镇。特色小镇的特点：一是有特色的产业，如旅游业、商贸业、物流业、康养业等等，聚集了一定人气，依托山水资源、历史人文、特色产业等，规划建设具有独特的风格、风貌、风尚与风情的功能人口集聚区。二是特色小镇建设需要大企业投资建设。企业作为投资主体，社会各界共同参与，形成一个产城融合的模式。一些具有开发价值的古村古镇，由企业开发，政府支持配合，形成政企合作模式。建设旅游小镇、康养小镇、物流小镇等等。如企业没有实力，寄希望从银行贷款或套用国家政策，多半不会成功。三是地方政府的配合。乡镇政府应提供土地及其他配套条件，既不能越俎代庖，也不能置身事外。
国家发改委等几部委发文总结了特色小镇的四个特征：一是产业特而强，产业有特色，有竞争力，有市场需求，有较好的经济效益，创造了很多就业岗位。为在当地就业的职工提供居住等条件形成的特色小镇一般具有较强的生命力。二是功能聚而合，小镇规模不大，不能太分散，要以产城融合发展为原则，规划建设面积不能超过3平方公里。有些特色小镇规划得很分散，包括几个村庄的范围，不是典型意义的特色小镇。三是形态小而美，特色小镇要有吸引力，必须有美感，有震撼力，要在形态打造上下功夫，同时费时费力，投入要大，因此，不能搞得规模太大。四是机制新而活。特色小镇能否成功，关键在体制创新，投资体制要创新，运营体制要创新，形成一个各方共同努力、共建共享的机制。
从近几年特色小镇的建设来看存在很多问题。一是房地产化。房地产开发商看中了农村集体建设用地，不需要招牌挂，土地成本低，和镇政府签了协议，3平方公里土地到手，建房销售，把特色小镇搞成了房地产小区，房地产开发商赚了钱，买房子的人有钱买没有时间住，浪费了宝贵的土地资源，产业也发展不起来，成了空城。二是形态雷同，投入巨资，很快由盛转衰。三是套取国家补贴，虚假投资者，虚假协议，补贴到位后即撤资。
国家发改委发布的2019年促进城镇化的重要任务提出，逐年开展监测评估，淘汰错用概念的建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体的虚拟小镇。组织制定特色小镇标准体系，全面开展特色小镇的调查评估。我认为应支持特色小镇有序发展，不能因为特色小镇出了问题，就全盘否定放弃。特色小镇是未来城乡融合的一个方向，需要支持引导有序发展。
区域合作是促进区域协调发展的必由之路，对于缩小区域差距，化解恶性竞争、产业趋同、市场壁垒，促进经济发展方式转变意义重大。”
肖金成，国家发展改革委国土地区所原所长
我国是一个幅员辽阔、人口众多的发展中大国，各地区的自然、经济、社会条件差异显著，区域发展不平衡是我国的基本国情。在竞争日益激烈的市场环境下，各地区为了增强自身的经济实力和竞争力，都要吸引更多的资源，建立更大规模的市场，实现与其他地区的优势互补。随着经济社会发展，城市公共事务的区域性不断增强，单一行政边界下的地方政府已无法完全有效应对，城市与城市之间的协调合作显得越来越重要。因此，必须从体制上打破行政壁垒，扩大开放，下决心消除限制各种要素在区域之间自由流动的体制性障碍。只有站在更宽领域、更高层次重新审视区域发展的空间，改善区域发展条件，挖掘区域发展潜力，才能实现区域经济社会健康发展。
01新中国成立以来区域合作的实践
新中国成立后，我国曾多次进行行政体制改革和行政区划调整，尤其是为了加强省级行政区合作而设立六大行政区和七大协作区，但区域合作离不开市场机制和行政协调两种力量的作用。理论上讲，在区域合作过程中，市场调节应发挥决定性作用，行政协调是对市场调节的有益补充。而在实践中，由于各地方政府作为利益主体追求利益最大化以及各利益主体间信息不对称等因素影响，市场机制的发挥必须依赖于行政协调对“市场失灵”的弥补。实践证明，区域合作既需要发挥市场配置资源的决定性作用，又需要政府的宏观调控和政策扶持。
(一)中央政府主导下的区域合作改革开放前，中国实行高度集权的中央计划经济体制，长期采用自上而下、垂直统一的纵向管理模式，中央是唯一的经济管理主体，中央政府在区域合作中占主导地位，地方政府和企业只能发挥附属作用。
新中国成立初期，我国将全国划分为六大行政区，即东北、华北、华东、中南、西南、西北，每个大行政区下辖若干省(直辖市、行署区)。1954年，大行政区作为一级行政区划被撤销。1958年6月，中共中央发布《关于加强协作区工作的协定》，决定将全国划分为东北、华北、华东、华中、华南、西南、西北等七个协作区，各个协作区都成立协作区委员会，作为各个协作区的领导机构，并要求各个协作区“根据各个经济区域的资源等条件，按照全国统一的规划，尽快地分别建立大型的工业骨干和经济中心，形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域”。建立七大协作区是中央为了加强对地区经济的计划指导，协调各大区内省、市、自治区间的经济联系。1961年，中央又恢复成立了华北、东北、华东、中南、西南和西北等六个区党的中央局，将七大协作区调整为华北、东北、华东、中南、西南和西北等六大协作区。改革开放前建立协作区的目的在于加强自上而下的计划指导，行政色彩较浓，不太重视推进各协作区内地区之间的经济合作。
改革开放以后，中国的经济体制和经济运行机制发生了重大的变革，国家区域管理体制、区域经济发展战略和政策也随之发生了深刻的变化，这些变化影响和决定了该时期中国区域经济合作的格局与走向。以1979年国务院提出的“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针为标志，中国各协作区开始摒弃追求独立工业体系和国民经济体系的传统思维与战略，开始寻求地区之间的经济合作。国务院分别于1980年、1985年、1986年颁布规定，要求各经济区发展经济技术合作，推动横向经济联合。1981年，在呼和浩特市召开了华北地区经济技术协作会议，并成立了中国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区(由京、津、冀、晋、蒙组成)。1996年3月，党的八届人大四次会议提出在全国建立七个跨省市经济区域，即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分地区、东北地区、中部五省地区和西北地区，要求按照市场经济规律和经济内在联系及地理自然特点，突破行政区域界线，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依据发展经济。这一时期国家开始重视推进区域合作，但对经济区域划分还比较粗略，推进区域合作的计划经济色彩浓且联系较为松散，各区域在联合过程中多处于被动地位。
(二)市场体制主导下的区域合作尽管在行政力量主导下可以建立较为有效的地区合作关系，但区域合作如果没有内在利益驱动，则会影响区域合作内容与方式的拓展。随着市场经济体制日趋完善，经济互补性强的地区间在产业、市场、资源、人才、技术等方面将会拥有广阔的合作空间。
省际交界地区合作模式。改革开放初期，省际交界地区的各地区开始主动联合，以摆脱计划经济时期被边缘化的处境，如1983年成立的川黔边区经济协作区，1985年成立的云贵川毗邻县经济技术协作会、川滇黔毗邻十二地州市经济技术协作会等，1986年成立的闽粤赣边区经济协作区、鄂豫川陕毗邻地区经济协作区、陕甘宁蒙毗邻地区经济协调会等，1987年成立的川滇青藏毗邻地区经济协作区、湘鄂毗邻四地市协作区等。
经济中心辐射带动合作模式。在区域合作中，市场机制开始发挥主导作用，企业充当合作主体，逐渐形成经济互补性强的区域发展格局，如长江三角洲地区合作、珠江三角洲区域合作、泛珠三角“9+2”区域合作、环北部湾(广西)经济区合作、武汉都市圈区域合作等。跨省区(市)地区间合作拓展了区域合作的空间和领域，建构了区域市场网络，丰富了区域经济合作的内涵和形式。
市场机制是实现区域合作的最佳选择。在市场机制主导下，无论是发达地区间、欠发达地区间，还是发达与欠发达地区间，都可以在优势互补的基础上展开各种形式的区域合作。然而，在我国市场经济发展不充分的背景下，市场力量在区域合作中的作用仍不够强，不足以完全冲破行政力量和行政区划的限制，各地方的区域合作基本上都停留在形式上，实际推动的障碍很多，各行政区间的经济、政治、文化、社会联系严重受限于地方政府的制约。
02“十二五”以来区域合作规划与合作模式
“十二五”以来，国家对区域合作更加重视，国务院相继批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》(2014年)、《环渤海地区合作发展纲要》(2015年)、《汉江生态经济带发展规划》(2018年)和《淮河生态经济带发展规划》(2018年)，在基础设施互联互通、产业发展协作协同、生态环境共保共治、公共服务共享共建等方面提出了具有可操作性的思路和举措，对于推动区域协调发展具有重要的现实意义。我国各地区在自然状况、地理条件、社会历史文化环境、经济发展条件和所处阶段等方面均有较大差异，这一基本国情决定了我国区域经济合作模式的多样性。
(一)晋陕豫黄河金三角区域合作规划与合作模式晋陕豫黄河金三角区域是指山西、陕西、河南三省交界地区的运城、临汾、三门峡、渭南市，地处我国中西部结合部和新亚欧大陆桥重要地段，是实施西部大开发战略和促进中部地区崛起战略的重点区域，在我国区域发展格局中具有重要地位。推动晋陕豫黄河金三角区域合作，有利于整合资源要素，发挥比较优势，优化产业分工和城镇布局，促进区域经济社会加快发展;有利于加强黄河中游综合治理，探索生态文明建设新路径，为全国大江大河跨区域综合治理积累经验;有利于创新区域合作机制，打破行政界限和地区封锁，探索省际交界地区合作发展新途径和新模式;有利于探索缩小城乡差距、促进区域协调发展的新路子，推动形成中西部良性互动、共同发展新格局，促进我国经济社会全面协调可持续发展。
1.基础设施互联互通。统筹规划区内城际铁路项目，促进黄河金三角与关中城市群、中原城市群城际铁路线对接。重点建设中心城市与国家高速公路连接线、中心城市间快速路和黄河大桥，形成区内外快速通达的公路网络，促进与其他运输方式有效衔接。以打通“断头路”为重点，加快国家高速公路、普通国道建设，有序推进农村公路升级改造，提高路网连通能力。加强交通运输信息化建设，促进区域物流运输信息共享，实现公共交通一卡通。统筹规划建设能源运输通道、水源等基础设施。加快供气管网一体化建设，提高互联互通水平，实现区域内全覆盖。实施《黄河流域综合规划(2012－2030年)》，以“增水、减沙、调控水沙”为核心，统筹协调上下游、左右岸、干支流的关系，共同推进黄河干支流治理和河道整治、水土流失综合防治工程。建立区域防洪抗旱预警和决策支持系统。创新科学发展的体制机制，推动重大水利项目统一规划实施。共建水利融资平台，完善水利投入机制。加快区域水资源信息统一平台建设，实现区域内水资源监控能力项目联网，促进区域水务基础信息共享，推进城乡供水、水务管理一体化。加强水资源综合管理，完善水价形成机制，探索建立水生态补偿机制。统筹交通基础设施与信息管线建设，加速信息管线综合改造。实施电子政务畅通工程，统筹建设电子政务信息共享平台。加强信用记录和信用信息系统建设，促进信息服务和资源共享，推进企业信用网建设。共建区域信息网络体系和交流平台，完善信息应用服务体系，构建“数字黄河金三角”，推进信息服务一体化。
2.加强产业协调合作。构建区域共享的农业服务体系。共建农业科技示范基地、旱作农业示范基地。开展区域农业科技推广和交流，促进农资连锁配送，加强农机跨区作业协调合作。发挥黄河金三角果业联合会等区域产业协会的作用，强化生产管理、技术研发、市场营销、协调服务等功能。加强科研领域合作，整合建立区域性苹果创新技术平台。加强联合协作，培育发展壮大苹果加工龙头企业，引导、支持果品加工企业研发新产品，扩大国内外高端市场份额。加快建立区域间食用农产品产地准出和市场准入管理的衔接机制。共同建设区域性农产品质量安全检验检测中心。加大食品安全检验检测力度，提高食品安全检验检测信息共享水平，建立食品安全检验检测结果互认制度。联合建立农作物生产远程监控与诊断管理中心，形成重大动植物疫病应急防控机制。加强区域联合植保，全面实施绿色防控。整合区域内各类农业信息资源，建立统一的农业信息交流平台，加快农业地理数据库建设，形成农业综合信息网络服务体系。突破行政区划界限，整合区域内优势资源，推进三门峡与运城铝业、潼关与灵宝黄金等产业联盟、企业合作。鼓励产能跨区域合理调配，推进企业兼并重组。促进煤炭上下游产业一体化发展，推进煤化工企业重组，完善配套产业链。开展上下游合作，构建煤—电—铝—材、黄金勘探—冶炼及综合回收—深加工、煤—焦—镁产业链。加强分工协作，引进优质资本和先进技术，加快企业兼并重组和产品更新换代，提高基础零部件和配套产品的技术水平，建设中西部地区重要的装备制造业基地。共同规划战略性新兴产业发展，推进产学研结合，提升科技创新水平，合作构建产业发展平台。共同建设旅游基础设施，合力开拓旅游市场，联手整治旅游市场秩序，建设国内外重要旅游目的地。建设区域旅游集散服务中心和电子商务平台，打造一体化营销网络，打造反映黄河金三角形象的文化作品。统筹规划物流园区、物流配送中心、特色商业区和专业市场，共同打造黄河金三角陆路口岸，建设区域性物流中心。推动建立省际间产业转移统筹协调机制。通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区，实现资源整合、联动发展。
3.生态环境共保共治。实施沿黄流域供水水源地共建和饮用水安全共保工程，加强水源地水土保持及全流域面源污染联防联治。完善污染防治区域联动机制，加强对重点行业和重点区域的联合监控与管理。建立区域环境保护联席会议制度，协调解决区域重大环境问题。联合编制环境监测网络规划，合作组建区域环境监控信息共享平台。建立区域环境监管、信息通报与应急联动机制，开展环境联合执法监督。打破地区封锁，搭建循环经济公共服务平台，鼓励建立循环经济联合体，实现资源跨企业、跨行业、跨产业、跨区域循环利用。
4.公共服务共建共享。统筹城乡义务教育资源均衡配置，加强教育合作，推动区域内学校共建、师资交流和统一招生。加强黄河金三角职教基地建设，共同打造具有专业特色优势的职业教育技术技能人才培养培训基地。开展多种形式的联合办学，科学确定办学规模，提高办学质量。加强校际交流和合作，建立优质教育资源和成果共享信息平台，共同探索提升教学和管理水平。实施职业院校跨地区招生，实现职业教育资源和生源共享。建立区域医疗卫生数据库和信息交换平台，完善门诊通用病历、双向转诊、区域内临床用血应急调配等合作机制，实现区域内同等级医疗机构医学检查结果互认，开展远程医疗合作和跨区域院前急救合作，实现院前急救无缝隙。建立和完善公共卫生联防联控和信息共享机制，加强重大传染性疾病、突发公共卫生事件联防联控和相互支援，联合防治地方病。实现医疗卫生信息共享。加强医疗卫生机构和人员合作交流，统筹开展医疗技术培训，积极引进外部优质医疗资源，共同提升医疗卫生服务水平。促进区域、城乡基层公共文化服务资源共建共享，满足城乡居民精神文化需求。协同推进实施广播电视村村通、文化信息资源共享、国家数字图书馆推广、农村数字电影放映等公共文化服务体系建设工程。整合区域内公共就业和人才服务信息共享平台，建立一体化的人力资源市场。统一人才引进政策，畅通高端人才和行业领军人才引进的绿色通道。共建中小企业孵化器，支持大学生、外出务工人员返乡创业。完善和落实扶持创业的优惠政策，共同营造有利于人才创业的环境。推进社会保障网络互联、信息互通，加快普及社会保障卡，将农村参保人员等群体纳入发卡范围，加快实现社会保障一卡通。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，建立跨地区养老保险关系转移接续和养老金资格认证认可制度。加强区域内基本医疗保障政策和管理服务协调，探索区域内异地就医转诊和医疗费用结算服务。加快推进失业保险政策对接。开展社会救助、社会养老等领域合作，建立社会福利共享机制。
5.共建区域创新体系。建立科技创新战略联盟，共同实施科技创新工程，联合开展重大科技攻关。共建果品类检验检测平台，实现科技资源共享。支持共建国家级和省级研发平台、中试基地、技术标准检测评价机构，促进科技资源共享和平台相互开放。联合建立区域科技信息网络和技术交易网络，共同推广和转化科技成果。建立统一的科技人才资源库，完善科技人才市场体系，推动科技人才交流与共享。
6.执法行政合作联动。在道路交通管理、维护社会稳定、打击违法犯罪、处置突发事件等方面实行区域联动，建立跨区域警务协作机制，实现指挥联网、整治同步。逐步建立和完善警务综合平台，全面推进警务交流协作。积极推动区域间公安信息系统整合和资源共享，构建一体化治安防控体系。加快流动人口统计信息数据库建设，实现居住地和户籍地网上通报与基本信息共享。建立区域防灾减灾联动机制，形成统一应急预案体系，实现救灾应急行动统一协调和指挥，提高灾害应急响应能力和灾害救援专业化水平。推进依法行政，支持探索开展跨省区域合作立法工作，加快构建规范透明的法治环境。
7.推进区域市场一体化。消除地方保护和市场壁垒，打破行业垄断，创造市场主体公平竞争的环境，加快形成区域统一大市场。实行统一的市场准入制度和市场监管。
8.合作机制与保障措施。鼓励和支持山西省、陕西省、河南省建立黄河金三角区域合作高层协调机制，加强组织领导和统筹协调，合力解决区域合作的重大问题。支持组建区域性行业协会、商会等社会团体，引导社会组织在区域合作中发挥积极作用。支持由三省和四市共同筹集专项资金，设立区域合作发展基金。探索建立产业跨区域转移的利益共享机制。探索建立跨行政区水资源和土地资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制。推进区域法治合作平台建设，建立协调处理跨地区利益纠纷制度。
(二)环渤海地区发展纲要与合作模式环渤海地区地处我国华北、东北、西北三大区域结合部，包括北京市、天津市、河北省、辽宁省、山东省、山西省、内蒙古自治区四省两市一区，幅员广阔、连接海陆，区位条件优越、自然资源丰富、产业基础雄厚，是我国最具综合优势和发展潜力的区域之一，在对外开放和现代化建设全局中具有重要战略地位。加强环渤海地区合作，是推动落实“一带一路”建设、京津冀协同发展战略和深入实施区域发展战略的重要举措，有利于打破行政分割，在更大范围内优化配置经济要素，统筹解决京津冀和环渤海地区发展面临的突出矛盾与共性问题，积极探索区域合作新机制;有利于充分发挥七省(区、市)各自比较优势，提升区域整体实力和综合竞争力，带动东北、西北、华北地区加快转型发展，呼应长三角、珠三角等地区开发开放，培育形成我国经济增长和转型升级新引擎;有利于促进重点领域合作取得率先突破，优化经济发展空间格局，推动区域城乡协调发展，为全国区域合作探索新路径;有利于发挥区位优势，大力实施“一带一路”建设，深化对内对外开放，在更高层次上参与国际分工，加快培育我国参与国际经济合作竞争新优势。
1.基础设施建设方面。以省际公路为重点，加快推进国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路段”项目建设，构建便捷畅通的公路网。推进首都地区环线高速公路建设，加强与周边高速公路衔接。推进体制机制创新，鼓励港口企业通过合资、合作、联盟等方式，跨行政区域投资、建设、经营码头设施，实现优势互补、合作共赢。完善港口集疏运体系，支持内陆城市与港口合作共建内陆港，推进电子口岸互通互联。加强电力、煤炭、石油、天然气、风电、太阳能发电等能源产销合作，推动煤炭生产企业与主要用煤企业建立长期战略合作。通过资本重组等途径，推动区域内煤、电、路、港、航一体化经营。
2.生态环境保护方面。共同推进荒漠化、沙化、水土流失治理。鼓励地区间探索建立横向生态补偿制度，在流域生态保护区与受益区之间开展横向生态补偿试点。鼓励相关地区联合建立区域环境发展基金。贯彻落实大气污染防治行动计划，强化区域大气污染联防联控。推动京、津、冀、辽、鲁五省(市)联治渤海，重点整治渤海湾等河口海湾污染，加强渤海入海河流及排污口的环境治理，消减区域污染物排放总量，改善入渤海主要河流生态环境用水，增加入海水量，遏制渤海生态恶化趋势。充分发挥渤海环境保护省部际联席会议制度等作用，健全陆海统筹的生态系统保护修复机制，会商敏感区域环境问题解决方案，共同制定对跨界流域和区域实行限批、禁批与联合处置跨界污染的办法。建立海河流域、渤海湾近岸地区跨界污染控制补偿机制，开展区域排污权交易试点。建立环渤海地区环境监测网络，共享监测数据、治理技术和管理经验。建立环保部门应急联动机制，完善环境承载力监测预警系统，加强跨界污染或突发事件联合处置。积极开展节能量、碳排放权、水权交易以及排污权有偿使用和交易试点。支持建立区域性碳交易中心。
3.产业发展协作方面。支持企业跨省建设生产、加工基地和流通网点。加快建设农业地理数据库，建立统一的农业信息交流平台。推动粮油购销合作和农产品产销合作，联合组织农产品展销推介活动，加强农业科技推广交流。支持符合条件的金融机构跨地区参股地方商业银行。推动区域内征信系统和产权市场一体化。支持优秀股权投资基金、创业投资基金跨省开展业务。合作开发旅游精品路线和营销网络，共同建设环渤海黄金旅游带和无障碍旅游示范区。积极推进智慧旅游建设，拓展旅游“一卡通”服务范围及功能。鼓励大型旅游企业和旅游管理公司实现跨省经营、连锁经营和品牌输出，引导旅游企业联合“走出去”。发挥天津、青岛邮轮母港优势，联合开发国际邮轮航线。合力构筑具有国际竞争力的文化产业高地。引导河北、山东、辽宁、内蒙古、山西对接京津新兴产业，积极拓展合作领域和空间。创新合作体制机制，支持通过委托管理、投资合作等方式共建产业园区，探索创新产业跨区域转移的利益共享机制。推进港口运营管理、航线开辟等方面合作，以控股和参股方式建立区域港口联盟。积极推进环渤海地区“大通关”建设试点，加强天津、青岛、大连等沿海口岸在区域通关试点等方面的合作。全面落实省际战略合作协议，加强各层次沟通磋商。有序推进京津冀三省(市)与环渤海其他省(区)在人才技术、能源供应、生态环境治理等方面交流合作。联合建立环渤海地区合作发展基金，专项用于跨区域基础设施建设、区际利益补偿、生态环境整治等方面。支持区域内国家级经济技术开发区共建合作园区或合作联盟。创新合作方式，探索“飞地”模式和促进产业转移承接的特殊政策。
4.执法行政方面。开展联合执法监督，打击行政区边界环境污染违法行为。开展农副产品基地环评、抽样检测等监管合作，建立区域农副产品产地准出、市场准入、检测结果互认和质量可追溯制度。联合整治旅游市场秩序，加快建立突发事件应急处理机制。健全完善城市间公安信息系统共享和警务协作机制，协力打击跨区域犯罪活动。建立流动人口统计信息共享机制，实现居住地和户籍地信息共享。
5.科技发展方面。促进科技创新资源成果和各类基础知识产权信息开放共享，鼓励科研院所、高等学校、企业共建研发机构，搭建公共技术平台，充分发挥企业主体作用，支持建立跨区域产业技术创新联盟，构建区域协同创新体系。探索科技人才合作培养模式，推动专家资源共享。以中关村国家自主创新示范区为引领，充分发挥北京科技创新中心优势，强化对周边区域的引领辐射作用，支持与有条件的地区共同建设科技成果转化基地。
6.区域市场方面。全面清理废除妨碍统一市场形成和公平竞争的各种地方性法规政策，下决心打破地方保护和各类隐形壁垒。实行统一市场监管，规范市场主体登记注册程序、准入标准和区域性税收优惠政策。加强区域社会信用体系和信用信息平台建设，实现共建共享和互联互通，推动建立统一的信用奖惩机制。统筹推进有利于形成统一大市场的各类改革，鼓励在重要领域和关键环节率先突破，支持在技术研发合作、人才交流培养和港口物流、贸易投资便利化等方面先行先试。
7.公共服务方面。进一步优化北京、天津核心功能，加强与周边地区基础设施连通和公共服务共享，强化对环渤海地区合作发展的引领带动。支持组建高等学校联盟，鼓励开展师资培训、联合培养及学科共建等方面合作。推进建设继续教育、远程教育培训平台，促进优质教育资源共享与交流。加快建立地方病、重点传染病与突发公共卫生事件联防联控和信息共享机制。推进医疗卫生数据信息交换共享，完善门诊通用病历、双向转诊、临床用血应急调配等合作机制，开展疑难疾病联合攻关和重大疾病联合会诊，支持共建医学检验质量控制中心和医学影像质量控制中心，推进同等级医疗机构医学检查结果、职业健康检查结果、从业人员预防性健康检查证明和卫生培训合格证明互认。加强急救网络体系对接，逐步开展航空、海(水)上医疗救援能力建设，推进紧急医疗救援一体化。鼓励北京、天津等地优质医疗资源以对口支援、定点帮扶和远程会诊等方式帮助提升其他五省区医疗水平。支持医疗卫生机构共享医疗卫生资源，共建一批高水准护理院和康复医院。实现公共就业服务信息共享，建立职业技能培训、转移就业协作机制。建立劳务会商机制，推进人力资源统一市场建设，鼓励合作开展农民工培训，促进人力资源服务业集聚发展。建立劳动保障监察执法区域协作机制，实现劳动合同、社会保险征缴、劳动争议信息共享和衔接处置。推进社会保障体系对接，探索建立社保互通模式，逐步实现区域内社保“一卡通”。推动社会保险顺畅衔接，提高区域内社会保险统筹层次。加快失业保险政策对接，实现失业保险关系无障碍转移接续。研究探索工伤认定和劳动能力鉴定互认制度，建立相关信息共享机制。落实养老保险关系转移接续制度。研究建立抚恤优待、老人优待异地互认机制和孤残儿童、流浪人员共同安置机制。支持联合承办全国性和国际性重大文化体育活动，全力办好2022年冬奥会。
8.保障措施。建立由北京市牵头的环渤海地区合作发展协调机制，协商制定合作发展框架和重大战略，共同解决区域合作中的突出问题。完善省(区、市)间的双边合作机制，编制实施双边合作规划，推进落实已签订的合作协议。加强行业主管部门合作，推进建立重点领域合作机制。支持组建区域性行业协会和商会，引导社会组织在合作发展中发挥积极作用。
(三)汉江生态经济带发展规划与合作模式汉江是长江第一大支流，自古以来汉江通道就是联接西北与华中的重要纽带，汉江上游是南水北调中线工程的水源地，在区域发展总体格局中具有重要地位。推动汉江生态经济带发展，有利于保护丹江口水库生态环境，确保南水北调中线工程水源地安全;有利于加快转变发展方式，保护汉江流域生态环境，促进经济社会可持续发展;有利于加快产业结构优化升级，增强整体经济实力和竞争力，促进经济提质增效;有利于推动经济要素有序自由流动、市场统一融合，形成上下游优势互补、协作互动新格局;有利于发挥区位、生态优势，推动中部地区崛起;有利于实现推进“一带一路”建设与长江经济带发展，促进东中西区域良性互动协调发展。
1.基础设施建设方面。统筹港口规划建设，优化港口功能布局。鼓励港航企业以资本为纽带，推进港口资源整合与联合经营。加强重要省际通道建设，促进省际间互联互通。
2.产业发展方面。加快农业科技创新能力条件建设，联合开展农业气象、病虫害监测预警、动植物疫病防治等关键技术研发和基础设施建设。推进农业科技创新联盟发展。建立全程可追溯、互联共享的农产品质量安全信息平台。加强三省旅游合作，建立互为旅游目的地客源联动机制，推行旅游“一票通”，合力建设黄金旅游带。联合开展汉江文化旅游节等特色节庆活动，打造文化活动品牌。加强区域扶贫协作，继续推进对口协作丹江口库区及上游地区工作。引导物流资源、物流企业跨区域整合，建立物流联盟。
3.生态环境保护方面。统筹规划汉江岸线资源，确定最低自然岸线保有率，明确自然岸线区域，实施最严格的管控措施，严格分区管理和用途管制，合理划定保护区、保留区、控制利用区和开发利用区边界。推进区域大气污染联防联控。合作开展环境保护督察，建立统一的实时在线环境监控系统，健全环境信息公布制度。开展汉江流域生态补偿试点。鼓励流域下游与上游通过资金补偿、对口协作等方式建立横向补偿关系。完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。
4.区域市场方面。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。加强市场监管合作，建立质量、资质互认制度。加强信用记录建设，推动跨区域信用信息互联互通，深入推进政务信息系统整合共享。
5.公共服务方面。加强“汉江流域大学联盟”成员联合办学，开展课程互选、学分互认、教师互聘、学生访学、学科共建等多种形式的校际交流与合作。加强职业教育合作，鼓励组建与企业紧密合作的职教集团，打造汉江流域特色职教园区和品牌。搭建互联互通的全民健康信息平台，建立参保患者异地就诊协同管理机制，开展远程医疗合作。加强医疗卫生机构和人员合作交流。加快建设互联互通的突发公共卫生事件信息决策指挥平台和信息监测系统，建立突发公共卫生事件应对机制。推进人口计生服务体系建设，联合建立出生人口监测预警机制。推动社会保障卡在经济带范围内通用，逐步实现异地就医直接结算。推进社会保障信息平台互联互通，加快推进社会保险政策对接，逐步统一区域内社保标准，实现同类社会保险关系在汉江生态经济带不同地区、不同群体之间顺畅接续和合理转移。发挥失业保险预防失业、促进就业功能。整合流域公共就业和人才服务信息平台，建立一体化的人力资源市场。
6.行政执法方面。积极开展跨区域合作，共同维护区域行业发展秩序。强化食品药品监管能力建设，推进地区间检验检测资源共用共享，加强食品药品安全信息交流。健全公共安全体系，加强跨区域联合执法、警务协作与协同处置，在维护社会稳定、打击违法犯罪、处置突发事件、监管食品药品安全等方面实现区域联动。加强劳动保障监察协查，形成跨行政区执法联动机制。
7.保障措施方面。支持三省合作编制汉江生态经济带产业结构调整指导目录，共同研究制定承接产业转移准入标准。协调土地利用政策、税收政策，避免重复建设和恶性竞争。按照扶持共建、托管建设、股份合作、产业招商等多种模式，创新园区共建与利益分享机制。加强科技合作协同创新，推动国家重大科研基础设施和大型科研仪器等科技资源开放共享。支持组建区域性行业协会、商会等社会团体。建立汉江经济带统计监测机制，加强有关指标数据的统计与监测。建立三省政府高层协商机制，加强沟通衔接，共同协调解决规划实施中的重大问题。
(四)淮河生态经济带发展规划与合作模式淮河流经我国中东部地区，是南北方的重要分界线。淮河流域地处南北气候过渡带，在我国经济社会发展全局中占有重要地位。加快淮河生态经济带发展，对于推进生态文明建设、促进经济社会持续健康发展、推动区域协调发展、全面建成小康社会具有重要意义，有利于推动全流域综合治理，打好污染防治攻坚战，探索大河流域生态文明建设新模式;有利于打造我国新的出海水道，全面融入“一带一路”建设，打造中东部地区开放发展新的战略支点，完善我国对外开放新格局;有利于推进产业转型升级和新旧动能转换，确保国家粮食安全，培育我国经济发展新支撑带;有利于优化城镇格局，发挥优势推动中部地区崛起和东部地区优化发展，打赢精准脱贫攻坚战，推动形成区域协调发展新局面。
1.生态环境保护方面。强化大气污染源监测监控，建立重污染天气监测预警体系，完善应急响应体系，强化大气污染区域联防联控联治。创新跨区域生态保护与环境治理，完善环境污染联防联控机制和预警应急体系，推行环境信息共享，建立健全跨部门、跨区域突发环境事件应急响应机制，建立环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度和环评会商、联合执法、预警应急的区域联动机制，实现统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。充分发挥现有淮河流域水资源保护机构的作用，强化水质跨界断面的监测和考核，协调推进上中下游水资源保护与水污染防治工作。积极推进淮河源头区生态保护补偿研究，完善生态保护补偿、资源开发补偿等区际利益平衡机制。探索建立淮河流域市场化、多元化生态补偿机制。建立淮河生态经济带数据中心，利用传感与射频识别、全球定位系统和云智能等技术实施智能环境监测，对排污企业和大气、土壤等状况实时监控。
2.基础设施建设方面。协调沿淮各运输机场分工定位，强化各机场业务合作，实现协同发展，促进空域资源有效利用。以现有油气输送管网为基础，积极接入全国主干管网，加强与相邻区域互联互通。建立流域洪水调度体系，完善防汛抗旱监测预警信息系统。加强信息通信网络核心交换能力，推动与中原经济区、皖江城市带、长三角城市群开展新一代移动通信网络等信息基础设施协同建设。协同推进“智慧城市”建设，统一建设标准，开放数据接口，实现信息互联互通，提升水利、交通、物流等领域管理体系的智慧化应用水平。建立完善跨行业、跨部门、跨城市应急联动和衔接机制，同步规划、同步设计、同步建设、同步运行基础信息网络和重要信息系统安全防护设施，加强关键信息设施和信息资源安全防护。建立完善网络信息安全和洪灾应急体系，协同推进网络和信息安全事件应急处置规范化，加大网络与信息技术手段建设力度，保障网络与信息安全。
3.产业发展方面。强化各地区、各行业分工合作和产业配套，共同提升产业和产品竞争力。鼓励企业跨区域兼并重组。推动徐州、淮安、盐城、临沂、济宁、枣庄、蚌埠等市通过产业链协同、专业化整合，打造世界级工程机械产业集群，培育新型农机、石化装备、纺织机械、矿山机械等产业集群。围绕物联网、机器人及自动化系统、生命健康、新能源、新材料等前沿领域，发展工业互联网平台，推进跨地区协作，实现跨越发展。鼓励各地区联手实施大数据发展行动。成立旅游发展战略联盟，合作开发特色旅游产品，共同推出若干精品旅游线路，进一步提升淮河旅游的知名度和影响力。共同搭建旅游信息服务平台和电子商务平台，促进信息共享、营销合作、客源互送，构建无障碍旅游环境。创新园区管理模式和合作机制，鼓励以连锁经营、委托管理、投资合作等多种形式，共建产业园区，积极发展“飞地经济”，实现优势互补、互利共赢。完善政府管理与服务，加强区域互动合作，推动建立省际间产业转移统筹协调等机制。共同发展文化产业，培育文化市场，创新生产经营机制，完善文化经济政策，培育新型文化业态。联合举办重大文化庆典活动，加强文化载体建设，开发相关文化创意产品。深化与大运河沿线地区的合作，加强大运河水体和河道保护，提升生态环境质量，深入挖掘大运河历史文化价值，传承运河文化和精神，提升经济、社会、文化、生态效益。整合文化资源，共塑大运河文化品牌，加强商丘、枣庄、济宁、宿州、徐州、淮北、淮安、扬州等城市的大运河遗产区、遗产点联动保护开发。鼓励经济带各地区与发达地区按照市场化原则和方式发展“飞地经济”，合作共建产业园区。着力推动苏鲁豫皖交界地区联动发展，打造省际协同合作示范样板。
4.科技创新方面。打破地区行政分割，整合沿淮各城市的创新资源，围绕生态环保、生物科技、新能源、新材料、装备制造等重点领域，鼓励有基础条件和优势的城市牵头，以企业为主体，联合高校、科研院所等，共建产业技术创新战略联盟和科技创新平台，开展技术联合攻关。支持区域内有条件的企业、高校、科研院所依托国家科技创新基地、国家制造业创新中心、国家级企业技术中心等创新平台，完善产业链、创新链，强化跨地区合作。
5.城市合作方面。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，立足通江达海的交通条件，积极融入长江经济带发展。依托合作基础和区位优势，支持徐州—连云港—宿迁—宿州—淮北—商丘—济宁—菏泽—枣庄加强合作，共同建设淮海经济区。全面深化信阳、驻马店、漯河、平顶山基础设施建设、产业发展、生态环境保护等方面的合作。推进基础设施和产业园区共建，促进阜阳—亳州—周口组团发展，进一步密切与郑州都市圈、合肥都市圈的联系。
6.公共服务方面。创新和完善人口服务与管理制度，促进人口有序流动，推进跨区域农业转移人口市民化。优化医疗卫生机构布局，促进医疗资源跨区域和向基层流动，加强基层医疗卫生服务体系建设。鼓励发展区域紧密型医疗联合体。支持信阳、淮安等城市大型综合性医疗卫生机构跨区域合作，推动优质医疗资源共享，鼓励医疗机构联合培养人才，开展疑难疾病联合攻关和重大疾病联合会诊。搭建卫生信息平台，努力实现公共卫生、医疗服务、基本药物制度和综合管理等方面的信息资源互通共享。实现区域内各级医疗服务、医疗保障、公共卫生服务信息共享和业务协同。鼓励共建医疗、养生、保健、康复、休闲相结合的医疗健康服务小镇(区)。推动蚌埠、淮安、徐州等地高等学校开展联合办学、课程互选、教师互聘、学科共建等多种形式的交流与合作，加强高校与国内外知名院校交流合作，支持举办中外合作办学机构，适时组建高校联盟。加强职业教育合作，深化产教融合、校企合作，鼓励区域中心城市围绕产业集聚区(园区)需求，建设产教融合、开放共享的职业教育园区，打造一批区域性技术技能人才培养培训基地、特色职业教育基地和职业教育集团。推进社会保障信息平台互联互通，加快推进社会保险政策对接，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。持续推进基本医保异地就医结算，提升异地就医住院医疗费用直接结算管理服务水平。
7.区域市场方面。注重解决结构性就业矛盾，拓展区域内人力资源交流合作，整合公共就业和人才服务信息平台，建立淮河流域一体化人力资源市场，完善公共就业服务体系、人才服务体系，实现跨区域人力资源信息共享和资质互认，促进人力资源合理流动和有效配置。探索建立流域行业协会自律联盟，共同维护行业发展秩序。建设流域食品药品检验检测中心，推进城市间检验检测资源共用共享和检测结果互认，加强食品药品安全信息交流，协同保障食品药品安全。
8.行政执法方面。加强城乡消防能力和区域灭火救援协作互补机制建设。健全公共安全体系，加强跨区域联合执法、警务协作与协同处置。依托全国信用信息共享平台，合力推进社会信用体系建设。加强应急管理合作，提升防灾减灾应急、突发事件预警、应急处置和安全生产保障能力。建立健全社会治安综合治理和打防管控联动机制，推动社会治理由单个城市向流域协同治理转变。促进产权交易机构加强合作，建立健全协调和联合信息发布机制，逐步推进交易凭证互认和资源共享。
9.保障措施方面。五省共同编制实施淮河生态经济带产业转移指南和产业准入负面清单。以企业为主体、境外园区为载体、信息服务为保障，分类有序推进国际产能和装备制造合作，加快优势企业和产能“走出去”步伐，积极在境外投资建设生产加工基地和贸易服务中心。建立和拓展与莱茵河、塞纳河、田纳西河等大河流域管理机构的交流合作，积极推进与外国政府、国际组织和知名环保企业在污染防治体系建设、节能环保、循环型城市建设等方面的合作。加强与长江三角洲、中原城市群等合作对接，在产业转移、要素配置、人文交流等方面开展协作，促进资源共享、共同发展。与国内其他地区共同举办重大经贸文化交流活动，积极承接产业转移。深化与东北等老工业基地合作交流，探索国有企业改革等体制机制创新，促进资源型城市转型发展。建立健全省际、市际协调会商机制，探索建立城市联盟和城市协调机制，实行重大设施统一规划、重大改革统筹推进。
03推进区域合作的对策建议
加强区域合作不仅是区域经济发展的内在要求，而且是新时代我国推进区域协调发展的政策导向。省际交界地区处于各省地域边缘，普遍远离省域经济中心，更需要加强区域合作。《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确提出，加强省际交界地区合作，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。
(一)培育壮大区域性中心城市中心城市对区域经济发展的辐射带动作用至关重要。任何一个经济区内，中心城市的“发动机”作用都不可或缺，就像上海之于长三角、北京之于环渤海、广州之于珠三角。在长三角经济区，中心城市上海的经济总量占全区的1/4以上，是第二位的苏州两倍以上。然而，在一个带状区域或省际交界地区，区域性中心城市的打造并不局限于一个，可以是多个，但也不宜太多。城市依托区域而发展，没有较大的腹地，城市的发展就会受到很大的影响，城市的规模不大，其辐射半径有限，带动的区域不可能太大。晋陕豫黄河金三角区域合作规划提出打造运城、临汾、渭南和三门峡四个区域性中心城市。汉江生态经济带规划提出打造襄阳、南阳、十堰、商洛、安康、荆门、孝感、随州等区域性中心城市。淮河生态经济带规划提出打造漯河、信阳、驻马店、周口、陆安、淮南、宿州、徐州、商丘、淮安、连云港、临沂、济宁等区域性中心城市。
(二)构建次区域合作圈次区域合作圈是在《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》(以下简称《规划》)中首次提出，该《规划》中的6个次区域中，有4个跨市域，3个跨省域，其中除了韩城为陕西省辖副地级市外，其他涉及的县(市、区)均为县级行政区。晋陕豫黄河金三角区域合作的一个重要特点是其不仅试图打通省域、市域的行政区壁垒，还把合作进一步细化到县域，把4市的区域合作分解为若干个次区域，把县际的区域合作纳入四市的区域合作中。密切县际合作，通过县际一体化，促进市际的一体化。黄河金三角区域合作规划把区域一体化分为两个层次，以次区域一体化为区域一体化打基础，以区域一体化带动次区域一体化。从两个层次推进区域一体化，实行的是一种“立体化”的区域一体化战略。次区域合作的另一个优势是范围小，便于实现交通、通信、金融等服务业的同城化。而且一旦小范围率先实现了同城化，进一步推广到4市范围就有了基础。由于这种小范围的区域合作因地域相连而更容易进行。在推进区域内城市之间合作的同时，推进区域内次级城市合作的必要还在于，次区域合作圈可以推动市际交界地区的合作，从打破区域内市及县行政区划界限入手，为区域一体化创造条件。
