图为中银证券全球首席经济学家管涛在新经济学家智库研讨会上发言。

管涛： 从两年“四万亿计划” 说起

面对当前经济运行出现一些新的情况和问题，加大 逆周期调节 力度成为各方共识。近来，不少专家呼吁借鉴应对2008年全球金融危机冲击的经验，也出台一揽子经济刺激计划。在近期国新办召开的新闻发布会上，记者多次问及一揽子政策的预计规模。

两年“四万亿计划”的由来

2008年9月，美国次贷危机演变成全球金融海啸（也称“2008年全球金融危机”）、世界经济衰退。受此影响，中国经济增速快速回落，出口负增长，大批农民工返乡。有鉴于此，2008年11月5日，国务院常务会议研究部署进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的措施。

会议确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，包括加快建设保障性安居工程；加快农村基础设施建设；加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；加快医疗卫生、文化教育事业发展；加强生态环境建设；加快自主创新和结构调整；加快地震灾区灾后重建各项工作；提高城乡居民收入；在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元；加大金融对经济增长的支持力度。初步匡算，到2010年底上述支出约需4万亿元。这就是“四万亿计划”的由来。

资金来源不全是政府。据发改委介绍，一部分为新增中央投资1.18万亿元，占比29.5%，主要来自中央预算内投资、中央 政府性基金 、中央财政其他公共投资，以及中央财政灾后恢复重建基金；另一部分为其他投资2.82万亿元，占比70.5%，主要来自地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业（公司）债券和 中期票据 、银行贷款以及吸引民间投资等。

资金运用也不全是投资。2009年9月，时任国务院总理温家宝在夏季达沃斯论坛上明确表示，将 一揽子计划 简单说成四万亿投资是误解。首先，这是以扩大内需为主、消费与投资拉动相结合的计划。两年投资计划中，中央政府投资主要起四两拨千斤的作用，带动地方和社会资金参与建设。我们还将大力刺激消费，推动经济增长向内需特别是居民消费需求拉动转变。其次，这是当前和长远相结合、保增长与调结构相统一的计划。中央扩大投资的方向主要用于加强经济社会发展薄弱环节，消除国民经济瓶颈制约，在积极拉动内需的同时，促进结构调整和发展方式转变。再次，这是政府与市场作用相统一、发展与改革相促进的计划。政府资金主要投向公共领域，并发挥对社会资金的引导作用。同时，通过结构性减税，增强企业的投资能力和居民的消费能力；运用财政贴息、税收等手段，引导企业调整结构，兼并重组。最后，这是既保增长又惠民生的计划。我们将公共资源配置向民生工程倾斜，在全国10%的县市区试点新型农村社会养老保险，全面推进医药卫生体制改革，解决关闭破产国有企业退休人员的医疗保障问题，扩大就业特别是高校毕业生和农民工等重点群体就业。

2010年初，时任发改委主任张平在全国两会记者招待会上介绍，这四万亿主要分布在：民生工程，就是对教育、卫生、文化等社会事业的投资，占比44%；自主创新、结构调整、节能减排、生态建设，占比16%；重大基础设施建设，包括交通基础设施、铁路、公路及重大水利工程，占比23%；汶川地震的灾后恢复重建，占比14%；其他公共支出，占比3%。

尽管对于“四万亿计划”褒贬不一，但不可否认的是，当时中国政府果断出手，迅速提振了市场信心，带动中国经济实现了V形反弹，同时也对世界经济复苏做出了积极贡献。2009和2010年，我国固定资产投资分别比上年增长30.4%和24.5%，其中，基础设施建设投资分别增长42.2%和18.5%，民间投资分别增长33.7%和32.1%；中央财政用在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计分别增长31.8%和19.9%。

本轮经济支持计划的潜在规模已然不小

今年7月18日二十届三中全会公报强调，坚定不移实现全年经济社会发展目标。7月30日中央政治局会议指出，宏观政策要持续用力、更加给力，加强逆周期调节，加快全面落实已确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措。9月26日中央政治局会议进一步强调，要切实增强做好经济工作的责任感和紧迫感，有效落实存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年经济社会发展目标任务。

据发改委10月8日在新闻发布会上介绍，一揽子增量政策将围绕加大宏观政策逆周期调节、扩大国内有效需求、加大助企帮扶力度、推动房地产市场止跌回稳、提振资本市场五个方面推出。无疑，如果相关支持政策可以量化的话，其规模将相当可观。

以推进以人为本的新型城镇化为例。7月底，国务院发布了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出实施新一轮农业转移人口市民化、潜力地区城镇化水平提升、现代化都市圈培育和城市安全韧性水平提升“四大行动”，经过五年努力将常住人口城镇化率提升约4个百分点至70%。新型城镇化的核心是城乡基础设施一体化和公共服务均等化。

发改委未披露四项行动可能涉及的投资规模，仅列举了城市安全韧性水平提升行动中地下管网建设改造的例子。 预计未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里， 投资总需求约4万亿元。 去年和今年，已安排中央预算内投资、增发国债和超长期特别国债资金共超过4700亿元，重点支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造等城市更新项目。在今年底提前下发的两个千亿项目清单和投资计划中，城市更新仍占一定比例。

近期引发市场热议的 刘世锦老师关于两年10万亿元经济刺激计划的建议 ，正是前述新型城镇化建设的重要内容。日前，他公开呼吁以发行超长期特别国债为主筹措资金，在一到两年时间内，形成不低于十万亿元的经济刺激规模。他提及两大突破口：一是大力度提升以进城农民工为主的新市民在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平；二是加快都市圈范围内中小城镇建设，带动中国的第二轮城市化浪潮，形成以城乡融合发展为基础的高质量可持续现代化城市体系。同时，他还指出，以往的重点是物质资本投资，这次是人力资本投资。

年初研究制定的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新（即“两新”）行动方案》也可以是经济刺激计划的重要组成部分，包括了“两新”、回收循环利用、标准提升“四大行动”。据发改委介绍，初步估算， 设备更新需求将是一个年规模5万亿元以上的巨大市场 ，汽车、家电更新换代也能创造万亿元规模的市场空间。7月19日，国务院常委会议研究决定，统筹安排3000亿元超长期特别国债，支持“两新”。目前相关额度已全部下拨，对拉动投资增长、释放消费潜力发挥了重要作用。此外，发行并用好超长期特别国债，高质量做好支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设（“两重”建设）也是当前重点工作。而且，三中全会在部署“完善扩大消费长效机制”中明确提出，合理增加公共消费。

综上， 形成一个远超2008年刺激规模的一揽子计划并非难事 。关键是，相关工作是政府还是市场主导，政府支出主体是中央还是地方主导，政府支出方向是投资还是民生主导。

“四万亿投资计划”实施后，2009和2010年，我国未经调整的公共财政收支赤字（狭义赤字）累计达1.39万亿元，加上政府性基金收支差额的广义赤字累计为8476亿元，同期固定资产投资完成额分别较2008年增加4.60万亿和9.32万亿元。

加码财政支持与深化财税改革同等重要

继9月24日三大金融监管部门宣布了一揽子金融支持政策后，10月12日财政部也披露了一揽子增量财政政策。开场，财政部就称，预计全国一般公共预算收入增速不及预期，但明确表示财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。

增量财政政策主要有四点内容：一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生；二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展；三是综合运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；四是加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度。此外，还有其他政策工具正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。