小城镇，作为居民点体系的中间环节，自古至今都是客观存在的。小城镇的建设，根据其居民和管理者的经济能力，或多或少，不断在进行着。对小城镇变迁的强力干预大多来自外部，最常见的是不可预见的自然灾害、战争和超出居民控制能力的公共政策。
小城镇可以作为居民点、作为管理单元、作为政策对象来理解。城市、村庄同样如此。作为居民点的组成部分，城市、集镇和村庄都是客观存在，无所谓起个什么名称。作为居民点的小城镇，不管是否作为发展战略，始终处于动态变迁中并发挥着一定的作用。
关于小城镇的所谓争议，本质上是由对于城市化这个现象的不同看法引起的，焦点集中在城市化过程中如何选择发展的重点。具体体现在管理单元的调整和政策对象的变更。例如，“设立公社”“改乡为镇”“撤乡并镇”“移民建镇”等属于前者，“试点镇”“重点镇”“特色小镇”“历史名镇”等属于后者。这两种情况，由于大多涉及权力结构和利益关系，影响资源的空间配置，必定会有不同的看法。
把小城镇作为大战略，开始是由学术界和政府部门提出的，最后得到了执政党的认可。最主要的原因是不敢轻易打破城乡二元的经济社会结构，不愿直接面对农村工业化所引起的城市化。简单讲，希望把吸纳农村富余劳动力就业、集中发展非农产业的重担交给小城镇，走出一条中国特色的城市化道路。
把小城镇作为大战略，也是对农民自发实践探索的认可。从农村开始的改革开放中，农民有两个影响深远的创举，一是实行联产承包责任制，二是发展乡镇企业。带来的显著变化是农村产业结构调整，大量农民向非农产业转移，农民收入快速增加。在农村发展道路争议的过程中，乡镇企业成了“半壁江山”，在一些沿海经济发达地区甚至达到“七分天下”。乡村工业化、乡村城镇化成为客观事实。这就为小城镇建设提供了条件。
原本是希望通过发展小城镇，促进乡村工业和人口适当集中，但这个目标还没有实现，乡镇企业发展引起的遍地开花、浪费耕地、污染扩散、基础设施成本过高等问题却已经记在了小城镇头上，“大城市派”学者们对于小城镇的批评有了众多实际的证据。
与此同时，经过多年的争论，城市化问题终于受到中央的高度重视。中国特色的城市化道路选定为“城镇化”。虽然是同一个英语单词，意义却有很大不同。城镇化，时时刻刻在提醒人们，既要促进大中小城市发展，也不能忘记与小城镇协调发展。
然而，居民点体系的变迁遵循着自身的规律。它不仅反映了政策的影响，也体现着市场的作用和农民的意愿。从城镇角度看，小城镇是“凤尾”，没有竞争优势，缺乏资源配置的效率。从乡镇角度看，小城镇是“鸡头”，影响范围有限，公共服务能力不足。小城镇发展主要表现为设镇标准调整所引起的数量大增加，以及经济发达地区的乡镇企业和公共建筑在小城镇上的建设量增加。小城镇的平均人口仍旧太少。“城不像城、乡不像乡”。
小城镇发展战略实施后，城乡差距仍在拉大，农民收入提高困难。一方面，由于城市发展太快，基础设施建设欠账太多，现代城市治理创新能力不够，交通拥堵、环境污染等“城市病”还在蔓延。另一方面，乡村发展动力缺乏，资源浪费严重。“城中村”“空心村”“小产权房”等问题长期得不到解决。时隔17年，中央重新发布每年关于农村的一号文件。内容扩展到县域经济发展，社会主义新农村、美丽乡村建设、特色小镇、田园综合体等。并制定了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》、召开了城市工作会议，中共十九大提出了乡村振兴战略和区域协调发展战略。
这是一系列连贯的政策措施，并不是有的学者认为的“不断有了新的提法”。学术研究不应当满足于解释政策对象，而应当把更多的精力用于分析作为居民点的小城镇有什么变迁的客观规律，为政府的科学决策提供咨询。
30多年过去了，小城镇的发展和关于小城镇的争议从未中断。作为学者，应当对这个现象本身进行思考。借此机会，我谈几点粗浅的认识。
第一，从小城镇所处的背景看，中国传统农村发展到现代乡村的任务仍然十分艰巨。
乡村与农村两者经常被相互通用或混用，其实还是有一定区别的。广义讲，乡村是城市以外的地区。但是，无人居住的地方不能算乡村。乡村首先是一种人类居住形态。乡村居民主要从事农业，居住比较分散。因此乡村又称农村。城市和乡村原本是客观存在，绝大多数国家都有所区分。但是，我国的情况与其他国家相比有其特殊性。由于户口制度的建立，在中国的城市与乡村地区逐步实行了两种完全不同的经济社会政策。我们谈论城市与乡村，严格地说，作为地点概念时，针对的是国有土地和集体土地；作为居民概念时，针对的是城市户口拥有者和农村户口拥有者。随着农村的工业化和现代化进程，一些传统的农村地区居民事实上已经不再以从事农业生产为主，但是其居住和生活方式仍旧达不到城市的标准。在这种情况下，用乡村一词，更加符合实际。因此，从逻辑上讲，乡村包括农村，农村还不是乡村的全部。
随着乡镇企业的异军突起和城市劳动力市场的开放，原有农民身份与他是否从事农业已没有必然关系。在城市中，也住有农民，即所谓的“农民工”。在乡村，已经出现了一些城镇居住环境，居住着“城里人”和“新农民”。事实上，他们都应该被看作城乡居民和现代社会的公民。如果没有统一的城乡资源市场，现代乡村不可能形成。我们常说的三农问题，其实是同一个问题的不同侧面，是传统农民在农业文明现代化过程中必然涉及的从业、居住和身份的变化。农业生产、自然村落、农民社会，构成传统意义上农村生活的经济来源、居住环境和人际关系。其中，经济来源是影响居住环境和人际关系的最重要因素。为了能够生活得更好，农民放弃原先熟悉的村庄，出去打工挣钱，改变了从业方式和社会身份。这就需要从居住方式上认真研究如何为他们提供服务。这个问题是空间资源不合理配置的重要方面，还远未得到很好的解决。
第二，从小城镇发挥的功能看，作为居民点的小城镇仍然是乡村中心的主要形式。
当把城镇村作为居民点体系，再结合不同居民的实际活动范围进行观察时，不难发现，其中存在着一个个不同人群的日常居住单元。一个城市特别是大中城市，往往有多个这样的单元，不仅满足了居民的日常需要，而且还有更多的选择。通俗讲，城市居民不出城也能够生活得挺好。而单独的一个村庄，往往只有居住功能，有的只不过相当于城市的一幢居民楼。由于规模太小，难以适应现代社会人们生产生活的基本需要。村民公共服务水平的提高主要依靠附近的小城镇发展而实现。在城镇化的问题上，以人民为中心的思想体现在对于农民从乡下人、镇上人、城里人到国家公民的全过程关怀。
另外，一个小城镇如果不服务于周围村庄，其设施利用率更差，难以形成完整的配置。因此，必须将村镇体系作为整体来考虑。通过培育乡村中心，以镇带村，共同发展。交通和通讯的改善为此提供了更多的可能性。从乡村中心的角度理解小城镇，可以分为众多的层次，包括小城市、建制镇、集镇等，它们与中心村和大中城市一起，构成不同等级的乡村中心，满足乡村居民不同层次的需要。由于不同等级、性质和规模的小城镇数量众多，与周围乡村关系密切，它们是乡村中心的主要形式。
第三，从小城镇发展的前景看，只有极少数区位条件优越的小城镇能够发展为城市。
中央城市工作会议要求提升新型城镇化水平，提高城市治理能力，走出一条中国特色的城市发展道路。党的十九大将乡村振兴和区域协调发展作为大战略。区域、城市与乡村通过城镇化更加紧密地联系在一起。小城镇作为“农村之首、城市之尾”，仅服务于农村居民还不够，还要服务于城市居民，为治疗严重的“城市病”做出贡献。因此，振兴乡村与发展城市，不仅不是矛盾的，反而是互相促进的。振兴乡村包括了从小城镇中培育一批小城市甚至中等规模的城市。
但是，小城镇量大面广，不能一概而论。任何政策都不可能使已有的小城镇都得到发展，因为这些小城镇的形成是与农业文明和工业文明相适应的，需要根据网络社会和生态文明的时代要求不断进行优化和分类指导。位于大中城市辐射范围之内的小城镇，要作为大中城市的组成部分，与所在城市共同考虑。其公共设施应尽量利用城市，不宜搞小而全的重复建设。位于大中城市辐射范围之外的小城镇，要根据其在县域范围的地位，区分县城镇、中心镇、一般镇等不同情况分别考虑。有特殊区位条件的小城镇，例如物资集散地、交通沿线镇及边境线上的集镇等，要参照更大范围的区域发展战略一同考虑。重点小城镇发展，需要围绕土地核心问题，从人口、产业、资源、财税、文化等方面进行统筹的治理创新。这样，才能实现小城镇发展战略目标。
