城市更新大家谈 | 赵炜：挑战和机遇——城市更新的系统性与在地性认知

中国城市规划学会理事、城市更新分会委员，四川大学建筑与环境学院建筑系主任，教授

2025年1月3日的国务院常务会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。 要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。

城市更新是中国城市发展模式转型、助力经济高质量发展、实现城市可持续发展的系统工作，势必响应国家战略的宏观引领，锚定城市高质量发展的长远和结构性目标。城市更新也是提升城市社区宜居品质、满足人民群众需要、让城市生活更美好的在地实践，亟须快速解决日常生活中的现实需求和复杂问题，促进社区资本和文化不断积累与创新。

城市更新担当着国计民生的重要角色，关乎每一个城市的竞争力，涉及到每一位市民的切身利益，要求城市规划、建设与管理工作理解其中逻辑并与之适应。

放眼全球，城市更新作为国家或区域层面的战略性干预，目标主要是应对城市衰退、产业转型、人口老龄化、气候变化和社会空间不平衡等挑战。当前，我国的城市更新政策导向离不开全球剧烈竞争的背景，同时，叠加了国内房地产市场承压和颠覆性的科技进步等特定情景。

城市更新的系统运作是通过政策导向、资金驱动、规划配置和项目实施的方式响应国家或省市发展战略的引领，实现城市发展的顶层设计。 政策导向为城市更新提供了明确的方向和框架，确保更新行动与国家或省市的战略目标保持一致。资金驱动是城市更新的重要支撑，通过多元化的投融资模式，为更新项目巨大的资金需求提供必要的保障。规划配置则强调科学合理的空间布局和资源配置，通过编制城市更新专项规划指导更新项目的有序实施。项目实施是城市更新的具体实践环节，涉及拆迁、建设、运营等多方面工作。

系统性的城市更新重建基础设施、重整土地格局、重塑城市空间，项目通过各种程序争取“棚户区改造”、“老旧小区改造”“城中村改造”“三旧改造”等国家或省市的政策和资金支持。这一进程往往具有较大的“拆建”力度，且紧跟科学技术的快速发展，大大提升了更新的效率和质量，保障城市安全、改善城市形象、加速商品流通，促进市场和空间消费的形成，最终深刻地改变社会结构和权益分配。

系统性的城市更新曾与土地财政下的城市扩张相伴行。无论是通过土地整备与房屋征收、基于公共利益推进项目，还是通过以增量化解存量、乃至局部减量的方式达成更新目标，在房地产景气周期，信心充足的条件下相对容易实现。熟稔业务的专业团队，资金雄厚的市场主体和积极主动的实施主体，与城市政府、业主共同构成了期盼权益全面增值的“增长联盟”，助力城市更新的顺利实施。

系统性的城市更新也暴露出了系统自身的问题。城市更新项目的系统性布局和结构性调整，往往需要大量的资金投入。特别是围绕城市总体、长远和公共利益的资金总是稀缺的，其经济效益和社会效益如何平衡，以及，在“增长”停滞阶段，更新项目达不到相关各方的预期，如何达成共识，是长期存在的难题。当“杠杆”不断放大、负债滚动形成泡沫，国家进行严格的宏观调控、“增长联盟”瓦解之后，城市更新势必面临实施不利的各种困境。中央和地方、部门和部门、政府和市场之间在城市更新领域协同不足的系统机制问题也随之暴露。

在地性的城市更新亦可被称为“城市社区更新”，是指在城市存量发展和社区治理的语境下，以改善社区环境、促进社区发展为目标，兼用社会工作和空间更新方法开展的城市更新。城市社区更新并不是重点讨论如何将城市社区边界作为空间更新的具体范围，而是 强调针对社区基层的具体需求，运用社区建设的方法来渐进推动城市更新的各项工作。

由于城市是多样性和复杂性高度融合的空间集合体，每个地区的历史文脉、空间格局、经济结构和社会文化各不相同，这要求在地性的城市更新在解决基层的现实问题时，具备足够的灵活性和创新性，以适应本地的独特情境。众多的城市更新在地性实践案例已经体现了当前对城市发展核心价值的认知，强调“因地制宜”“以人为本”的原则，做到对城市、社区乃至街区、院落的微观特质和人民群众的日常生活需求精准理解与适应。

在地性的城市更新关键在于突破系统性城市更新的常规路径依赖，将更新实践转化为适应社区发展和治理的动能。 不同于系统性更新对城市空间的规模重构，城市更新的在地性实践更关注结构性空间之外的日常社区空间，乃至于城市体检都无法检测到的小微空间问题。其操作手段，无论是历史建筑活化利用、街巷肌理织补、公共空间针灸式改造，乃至自拆自建（原拆原建）等做法，都是基于社区认同感和归属感的尝试。

扎根于社区的在地性城市更新，其深层价值在于重构社会关系网络，而不是通过巨大的资金和法定规划的配置来解决问题。通过建立有效的社区参与途径，鼓励社区居民及其自组织、社会组织、企业等多元主体共同参与到城市更新的具体事务中来，形成共建共治共享的机制。参与社区规划和空间微更新的过程，即是社会关系重构的过程，通过物质空间的更新，带动社会资本再生。

对于在地性城市更新而言，同样面临深层挑战：缺乏有效的资源供给与激励机制，居民的参与度往往较低，社区自治能力不足导致“参与疲劳”；碎片化改造易陷入“盆景式”更新困境，小微空间改造的边际效益递减，活化存在可持续运营难题；多元主体诉求协调需要制度创新支撑，而社区基层的制度创新恰恰是基层治理的关键瓶颈。

在新的机遇和挑战面前，城市更新需要我们提高认识水平，加强中央部门、地方政府、相关企业、社会组织和市民公众的共同协作，不断探索和提升实践能力。系统性城市更新和在地性城市更新的着眼点不同， 唯有将国家战略的宏观引领与在地实践的精准施策有机结合，才能实现城市更新社会价值、文化价值与经济价值的共生共荣。 如此，政府才能从过去的“大包大揽”转向规则制定与平台搭建，建立“战略引领+在地实践”的双向互动机制，以及“渐进式更新+适应性治理”的动态平衡机制，推动城市更新进入多模式创新和多主体参与的新阶段。

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