城市之间是怎么相互学习的？｜政见CNPolitics

政见CNPolitics · 公众号 · 社会 · 2017-05-15 19:52

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图片来源：新华社

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对杭州市公共自行车项目的研究显示，中国城市之间的政策学习推动了政策扩散。政策学习越受重视，就越有可能推动政策创新。

马亮 / 政见观察员

通常认为，中国地方政府有很强的创新精神，特别是热衷于首创乃至独创。政府之间争先恐后地激烈竞争，标新立异地创新求变，谁都不想存在于其他城市的阴影之下。

即便各地政府之间考察学习，但往往被认为是公款旅游，属于严加管控的 “三公” 经费支出。政策学习甚至被认为是 “政策旅游”，只是徒有其表或纯粹为了遮人眼目。

但是，地方政府之间相互学习吗？政府之间的学习会影响政策的传播和扩散吗？笔者对公共自行车计划的研究显示，城市之间的确在密集性地相互学习，而并非人们通常认为的以邻为壑或各自为政。

研究发现，城市学习以后的确推动了新政策的执行，说明学习发挥了预期作用。

政策学习会促进政策创新吗？

已有理论认为，政府之间的学习是典型的 “同性相吸”。地理距离越接近，特征越相似的城市，越有可能相互学习。尽管交通手段和信息技术越来越发达，但地理距离仍然会影响不同地区的交往与互动，毕竟 “近水楼台先得月”。此外，地方政府更有可能学习同自己接近或相似的其他地区，高度同质性的特征会使学习的政策更有可行性。

各地政府对新政策和新措施的了解，都是通过各种形式的学习机制而实现的。府际学习是推动政策创新在不同地区之间传播和扩散的关键因素之一，因此相互学习会有助于创新的扩散。

学习机制能否推动政府采用新政策，还同政府领导层的重视和参与密不可分。对政策学习的重视程度，会表现在是否有高层领导参与情况、考察学习的人数、时间和次数等方面。因此，高层领导带队、考察团规模较大、停留时间较久和多次考察的城市，更有可能启动新政策。

作为学习中心的杭州公共自行车

尽管以摩拜单车和 ofo 共享单车等为代表的智能无桩公共自行车风靡全国，但有桩公共自行车仍然是各地政府热衷的公共交通计划。2008 年，杭州市启动了中国首个公共自行车计划，并迅速发展成为中国乃至全世界最大和最成功的公共自行车项目之一。

许多城市纷至沓来，考察学习杭州市公共自行车的项目运营经验。迄今，中国已有 102 个地级及以上城市启动了近 170 多个公共自行车计划，即有约三成的城市都有该项目。那么，来访学习的城市有什么特征？这些城市考察学习之后有没有产生政策影响？是一学了之还是的确会学以致用？

研究人员收集了 2009 年以来到访杭州的考察团数据，并结合交通与发展政策研究所汇总的中国城市公共自行车项目地理分布情况，对城市之间的政策学习与扩散进行了研究。

研究显示，在中国所有地级及以上城市中，迄今共有 90 个城市的各级政府部门考察了杭州，即有近 27% 的地级及以上城市曾经造访。每年都有 40 个左右的考察团到访杭州，参观学习公共自行车计划。其中半数的城市只访问一次，两成的城市访问过两次。

考察团既有国内的，也有国外的。城市之间的学习的确存在“同性相吸”的现象，即地理距离越近的城市越会考察杭州。约 65% 的是由地级及以上城市政府部门组织，约 20% 为县级及以下政府部门，说明同属地级及以上的城市更倾向于学习杭州的经验。

考察团多数是政府部门参与的（56%），其次是各类企业（30%），以及其他机构（如媒体和非营利组织）。就考察团的团长来看，只有近 8% 的是市领导牵头，55% 的是市直部门首长牵头，如交通局局长。

考察团的人数不等，平均在 6-8 人。77% 的考察团仅停留一天，尽管这可能只够走马观花，但却便利了后续联系和业务沟通。

在曾经考察学习杭州的城市中，有 17% 的城市启动了公共自行车计划，有近 10% 的城市没有。在没有考察学习的城市中，60% 的没有启动公共自行车计划，13% 的实施了公共自行车计划。由此可见，在政策学习与采纳之间存在很强的关联。

进一步分析显示，61% 的城市是先访问杭州，然后才启动计划；39% 的则是先启动计划，后访问杭州，或者发生在同一个年份。公共自行车计划看似容易，实则很难实施，一些城市不得不在启动后求教杭州。

考察团的牵头领导级别越高，未必会推动公共自行车计划的启动。这是因为该项目的专业性较强，市领导可能只是象征性参与，而相关部门领导的重视同政策创新更加密不可分。

但是，考察团的规模越大，考察次数越多，考察时间越久，该项目就越有可能在考察后启动。究其原因，频繁密集的交流有利于建立密切的业务关系和合作共识，推动公共自行车计划的实施。

没有动作的城市是一学了之？

为什么有些到访学习的城市最终没有启动公共自行车计划？访谈资料揭示了政策学习与政策采纳之间缺乏联系的三个关键因素。

首先，地方官员的任期很短，学习后未必推动政策创新，因为即便取得了政绩也离任了，且该项目未必可以为其仕途加分。“前人栽树，后人乘凉”，尽管这看似美好，但却不是追求政绩的官员的行为逻辑。

其次，许多城市在学习后发现公共自行车并不适合本地区的地形、道路和交通状况，所以就没有采用。公共自行车基本上是免费提供，属于政府财政补贴项目，一些财力吃紧的地方政府望而却步。

学习不同于单纯模仿或照抄照搬的关键所在，就是学习意味着理性和审慎的决策。就此而言，学习之后的理性决策值得鼓励，因为公共自行车并非放之四海而皆准。结合本地情况相机抉择，恰恰说明学习效应的存在。

最后，与地铁、快速公交（BRT）等项目相比，公共自行车并非城市公共交通的首选政策。虽然公共自行车的投资规模小且疏解交通效果明显，但是地铁和快速公交可以拉动固定资产投资和基础设施建设，也是现代城市的靓丽风景线，往往更受地方政府的青睐和推崇。因此，学习之后的城市会在不同备选方案中选择，而公共自行车未必会被选中。

这项研究表明，城市之间存在很强的学习效应，而学习也的确推动了政策传播和扩散。除了竞争以外，学习也是理解府际关系和政策扩散的重要视角，并应受到同等程度的重视和关注。

参考文献

Ma, Liang. "Site Visits, Policy Learning, and the Diffusion of Policy Innovation: Evidence from Public Bicycle Programs in China." Journal of Chinese Political Science (2017): doi: 10.1007/s11366-017-9498-3.

微信编辑：吴睿图片编辑：王婧雯

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