近年来，巨灾保险多层次风险分担机制的发展日益受到关注。2021年12月，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》提出，强化保险等市场机制的积极作用，探索建立多渠道多层次的风险分担机制，大力发展巨灾保险。2024年4月，国家金融监管总局印发《关于推动绿色保险高质量发展的指导意见》，强调推动巨灾保险发展，扩大巨灾保险覆盖面，运用再保险有效分散风险，研究探索通过巨灾债券等新型风险转移方式拓宽风险分散渠道，推动形成多层次多维度的巨灾风险分散体系，提升行业巨灾风险承担能力等。2024年9月，国务院印发《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》，提出丰富巨灾保险保障形式。坚持政府推动、市场运作原则，探索建立多渠道多层次巨灾保险保障机制。实践中，我国巨灾保险的多层次风险分担机制仍处于探索发展阶段。
其中，我国巨灾保险风险分担机制中，投保人和保险机构是传统的风险承担者。投保人常常承担着风险的第一层损失，投保人是巨灾保险产品的购买者，为避免其对巨灾风险分散机制产生路径依赖、鼓励其更多参与到灾害预防中，需要求投保人在可负担的范围内以自留的方式承担小额度部分风险，如设置免赔额、免赔率等；保险机构承担着巨灾保险自留保费所对应的第二层损失，与此同时，保险机构在业务开展过程中，除了进行灾后赔付，还通过发挥风险减量、防灾减灾功能进行有效的风险控制。
再保险是保险机构之后的巨灾风险分散制度安排，常规、简单的风险通常由保险机构直接面对，而超过自留额、波动频率较大的风险则由再保险机构来进行风险分散。早在2016年，我国出台的《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》中就提出按照“风险共担、分级负担”的原则分担损失，其中，再保险机构承担地震巨灾保险分入保费对应的第三层损失。2024年2月，国家金融监督管理总局、财政部出台《关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围进一步完善巨灾保险制度的通知》，扩展巨灾保险的损失分层安排，按照城乡居民住宅地震巨灾保险制度的标准得以延续。目前，我国的再保险机构在为巨灾保险提供技术支持和再保保障、承担超额风险份额等方面发挥着重要作用，并助力多个省份巨灾保险试点落地实施。
巨灾债券是使用资本市场来分散巨灾风险的一种重要方式，有助于化解传统的保险和再保险在承保巨灾保险特别是巨灾后市场保障能力不足的问题，其将和保险相关的一些非金融性风险进行证券化，将发行收益与特定巨灾损失相连接。近年来，全球巨灾债券的发行规模持续上升，整体投资收益较高，巨灾债券存续额已接近年均保险损失的一半，成为部分国家巨灾保险损失分担的重要组成部分。2023年，全球巨灾债券余额约450亿美元，发行量为164亿美元，近十年增速为7%。相比之下，我国的巨灾债券发展仍处于探索阶段，2015年我国在百慕大发行了首笔巨灾债券，2021年和2022年，内地机构成功在香港发行了两笔巨灾债券，实践了设立、发行、注销等全流程运作。当前，加快培育我国巨灾债券市场具有积极意义。由于我国巨灾保险市场发展主要依靠财政资金采购巨灾保险服务，加上再保险承保能力有限，巨灾债券可以通过市场化的方式将政策性巨灾保险的风险分散到资本市场，有助于减轻财政压力、保障保险市场安全。
巨灾保险基金一般包括按照保费收入一定比例逐年计提的准备金或从财政安排的公共巨灾保险经费中专门定期计提的准备金，用于大灾年份中保险机构、再保险等未能覆盖的风险损失，从时间上分散应对灾害的偿付能力风险。当前，我国巨灾保险基金仍处于探索发展中，当前城乡居民住宅巨灾保险制度中主要对从保费收入中提取的准备金进行了规定，要求其按照相关管理办法从保费中提取、以专项准备金余额为限，单独立账、逐年滚存。其中，专项准备金在我国城乡居民住宅巨灾保险制度中，承担第四层保险损失。在此基础上，如损失仍不能被覆盖，通过由财政提供支持或通过巨灾债券等紧急资金、启动赔付比例回调机制等进行赔付，承担着第五层和兜底的保险损失。当前，我国尚未建立全国层面的巨灾保险基金，部分地方从财政经费和保费收入中计提巨灾风险准备金，在台风、农业巨灾风险等领域进行了初步探索。
当前，我国巨灾保险多层次风险分担机制尚未发展成熟。一方面，保险和再保险、巨灾债券等各类风险分担机制发展尚不充分；另一方面，各层次之间缺乏系统性整合，主要体现在以下方面。
保险和再保险机构等面临着可持续发展挑战，风险减量能力还有待提升。
目前，保险和再保险机构等主要基于已掌握的巨灾数据、利用灾害风险概率损失模型定价进行运营，然而，近年来愈发高频的自然灾害及其次生灾害风险导致赔偿损失不断增加。自1994年以来，全球自然灾害造成的保险损失每年增长5.9%，而全球GDP的增速为2.7%，累积损失与创造财富之比已增加一倍多。在此背景下，保险和再保险机构等不仅对于巨灾的预测难度增加、风险减量能力有限，而且面临着高额赔付，影响着其承保能力的可持续性。在风险减量方面，我国保险业对于灾害原始数据的获取能力仍较弱，数据质量、更新频率等难以满足高质量的风险模型开发、建设等需求，影响着其风险识别、预警、排查等能力的发挥。
巨灾再保险的产品支持性不足、覆盖率有限，其作用发挥仍有提升空间。
一方面，巨灾再保险产品的多样性和创新性不足，尤其在风险量化分析评估、巨灾产品及解决方案的提供等方面对保险机构的支持仍较为有限。另一方面，再保险主要参与了城乡居民住宅巨灾保险、政府巨灾赔付率超赔项目及各类单个政府项目等，呈现出碎片化发展状态、覆盖率不高，整体上尚未形成架构成熟的巨灾再保险体系。
巨灾债券面临着制度发展与市场发展双重困境。
一是巨灾债券相关法律和管理制度不成熟。巨灾债券是一种保险连结证券的创新型风险管理工具，一般由保险公司、再保险公司、政府部门、企业等发行人委托中介机构设立一家从事单一特殊目的交易的保险公司（SPI），为了规避发行人和投资者之间的信用风险，需由SPI发行收益与巨灾损失相连接的债券。目前，我国对于SPI的设立、监管等尚缺乏相关规定，国际上对于SPI在资本金、豁免偿付能力等方面的要求远低于普通保险公司，与我国保险法规定的设立保险公司需满足最低2亿元注册资本的要求也有较大差距。同时，尚缺乏关于SPI、巨灾债券发行、交易、债券额度及相关税务问题等方面的管理制度。二是巨灾债券的市场建设有待加强。从供给侧来看，由于我国巨灾保险发展程度不高、总体市场规模有限，市场发行巨灾债券、将其作为风险保障工具的需求度有限。同时，巨灾债券还可能面临着较高的发行成本、复杂的运作流程，涉及巨灾风险模型建构、风险评估、由权威的资信评级机构进行信用评级等环节，而我国在上述方面尚未达到成熟市场的专业水平。此外，巨灾债券的购买人一般为特定的机构投资者，还存在着发行失败的可能。从需求侧来看，国内资本市场正处于发展中，对于未正式在境内发行、风险收益信息不明确的巨灾债券，相关的投资群体尚处于培育之中。同时，由于国际上巨灾债券信用评级较低及其市场发展初期的低标准化和低流动性，在国内大多数投资者具有风险回避倾向的背景下，影响到其投资意愿和配置需求。
巨灾保险基金的发展较为分散、规模不足。
我国尚未在全国层面建立巨灾保险基金，多由保险机构层级进行管理、从保费中分散提取巨灾准备金，在管理主体、资金来源上较为单一。同时，资金额度仍难以覆盖异态巨灾风险大额度损失。在我国巨灾保险的试点实践中，由于巨灾风险评估能力及保险机构承保能力相对有限等因素，准备金的提取金额相对既往巨灾风险的年度最大损失评估偏低。此外，巨灾保险基金的运作效率仍有提升空间，其作用机制与风险承担力、支出规模与影响力、使用效率与社会效益等方面的研究有待加强。
此外，在巨灾保险制度中上述各要素发展不充分的情况下，我国巨灾保险多层次风险分担机制还存在着系统性发展不足，各要素之间尚未形成充分互动、功能互补。例如，巨灾保险数据模型等在各主体之间的共享机制、再保险对于保险的支持机制、资本市场对于保险、再保险或巨灾保险基金的资金储备扩大和流动等功能发挥、巨灾保险基金对巨灾债券的融资担保支持等方面还有待加强，同时，财政资金在纵向时间周期中对于巨灾保险基金等的补充功能、巨灾保险基金的保值增值运转机制等还需要进一步完善。
未来，需积极推进巨灾保险多层次风险分担机制的系统化发展，既重视对各类风险分担机制的分别推动，也关注多层次之间的互动，具体可考虑从以下方面入手。
进一步提升保险和再保险机构的风险减量能力，通过数据赋能强化其发展的持续性。
发挥保险、再保险机构等在数据资源聚合、跨行业数据连接等方面的潜力，通过科技赋能进行数据整合和分析，助力巨灾保险的风险量化。一是需探索完善政府与企业之间、行业之间的巨灾数据共享机制。当前，风险减量管理中尚未实现全领域数据互联互通，需进一步通过连接气候、地震等灾害历史数据以及建筑物、人员、设备等关键过程数据来预告潜在风险，加强政府、再保险机构和保险机构、社会大众之间的数字化协同。在以数据共享为基础增强巨灾风险识别能力的同时，需打通风险减量服务的“最后一公里”，设立一线风险灾害信息处置的“第一响应人”。二是使巨灾模型、3S技术（地理信息系统、遥感技术、全球定位系统）、云服务、大数据、区块链等科技手段融入保险和再保险的全流程业务和风险减少服务。三是夯实巨灾模型这一量化巨灾风险的基础。近年来，我国已自主研发了地震、洪涝、台风等巨灾模型，下一步需加快推进巨灾模型的研发和升级，对气候风险领域及野火灾、泥石流等灾害频发的领域实现巨灾模型全覆盖。在此过程中，需加强与人工智能平台和相关政府部门的合作，建立损失数据库及自然灾害风险分析模型和巨灾模型智能平台等。
加强供给侧改革、建立保障功能更为完备的再保险产品供给体系。
首先，扩大再保险覆盖范围。积极培育巨灾再保险市场，提升再保险市场的供给与需求，完善巨灾再保险市场基础设施、制度体系等。其中，需重视再保险的公共性，加强对再保险参与政策性和商业巨灾保险等项目的政策支持，建立标准化的再保险公共产品体系。其次，再保险需注重为巨灾保险提供稳定承保能力支持，提升专业性和有效性。在产品开发、定价风控、产品服务创新等方面为直保公司提供技术赋能，为其输出更为专业的公共产品、实现持续发展奠定基础。
重视巨灾债券制度框架建设，培育促进其发展的市场环境。
首先，为巨灾债券的发展创造基础条件。以促进市场培育和发展、减少过多限制性条件为基本理念，探索研究制定巨灾债券相关的法律法规和制度规范，对SPI的设立条件和运行、巨灾债券发行和交易规则、巨灾债券的监管等作出规定。其次，创新巨灾债券市场的激励机制，激发有效需求。探索巨灾债券发行费用补贴、税收减免、设立信用担保机构或部分引入政府信用、巨灾保险基金对巨灾债券进行融资担保等机制，吸引保险机构、再保险机构等多元主体发行巨灾债券。培育专业化程度高的服务商及风险损失评估公司、资信评级机构、风险模型机构等中介机构，严格设定准入条件，打造完备的服务生态。同时，积极培育市场环境，通过多种方式提升投资者参与度。例如，明确巨灾债券的风险收益信息、降低信息的不对称性，鼓励国内投资者对海外巨灾债券试点投资、探索将巨灾债券纳入传统投资组合等。
