主要观点总结
本文探讨了我国各级各类经济开发区在新时代面临的问题和挑战，以及改革方向与重点。开发区经历了多次发展模式的转变，已经从试办阶段发展为区域经济的重要支柱。但近年来，随着新一轮工业革命和产业革命的布局重组，开发区面临的国际形势和自身发展难题日益凸显。本文主要从外部竞争压力、政策要求、区域竞争压力、考核压力与机遇以及开发区自身存在的发展难题等五个方面进行了详细阐述，并提出开发区改革应定位于去行政化，强调市场化改革，从行政管理体制、用人分配机制、招商引资机制、开发建设运营机制四个方面进行创新改革。
关键观点总结
关键观点1: 我国开发区经历了长足的发展，已成为经济、区域经济、城市经济的重要支柱。
近年来，开发区面临新的国际形势和挑战，需要改革创新发展。
关键观点2: 开发区面临外部竞争压力，包括国内外宏观经济压力、中央及地方政策要求、区域竞争压力等。
这些压力要求开发区进行改革创新，提高管理效率，增强竞争力。
关键观点3: 开发区自身存在发展难题，如要素成本增加、政策红利弱化、管理体制不规范等。
这些问题制约了开发区的进一步发展，需要进行体制机制改革。
关键观点4: 开发区改革的方向是去行政化，强调市场化改革。
重点从行政管理体制、用人分配机制、招商引资机制、开发建设运营机制四个方面进行创新改革。
关键观点5: 开发区需要通过改革创新激发新时期发展的动力和活力，以应对外部严峻竞争形势和内部体制机制顽疾的双重压力。
建立符合市场化、法治化、国际化要求的开发区管理体制机制，促进经济发展更有活力、更有效益。
正文
作者：正略咨询开发区改革和创新发展研究课题组
组 长：董翔
副组长：于佳、颜廷文、秦檀、龚平
指导专家：赵家俊、付百航、李必峰、平浩
组 员：赵福兰、李祥祥、卢兆弘、郭振华、
张延清、田可、韩瑜、陈盼、
陈庆康、王怡然
来源：正略咨询（ID：zlzxwx
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导读：
自1984年邓小平同志提出兴办经济开发区以来，我国各级各类经济开发区取得了长足的发展，开发区的发展模式历经从“硬建设”到“软驱动”再到“价值创新与管理”的三次转变，每一次转变本质上都是一次思想理念的突破以及管理体制的改革创新。
经过30多年的发展，开发区从试办到解放和释放创新创业活力，已成为我国经济、区域经济、城市经济的重要支柱，承担和发挥着孵化功能、辐射功能和带动功能，成为地区乃至全国最具活力的制造业聚集区和区域经济增长极。
近年来，伴随着新一轮工业革命和产业革命的重新布局，国际产业分工布局与组织形态的加速重组，我国开发区面临的国际形势和肩负的历史使命都发生了深刻变化。
此外，随着我国经济发展进入新常态，传统增长动力不断减弱，资源环境约束持续加剧，开发区依赖要素驱动为主的老路已经难以为继，一些突出的问题也相继暴露出来，严重制约开发区的转型升级与动能转换。
目前开发区发展过程中主要面临两方面的压力与问题，其一是外部的竞争压力与政策要求，其二是开发区自身存在的发展难题。
全球经济复苏面临重大变数，贸易保护主义、反全球化思潮频繁抬头。国内经济进入新常态，发展将紧紧围绕“稳中求进”平稳展开，我们要从过去经济发展主要依靠资本投入、土地投入、劳动力投入、环境代价朝着经济发展动力主要依靠“创新”来转变。
从此， 转变发展方式、优化经济结构、转变增长动力等将成为经济发展与调整的主要任务，这就对中国经济最有活力、最具潜力的经济增长点、地区重要的经济和社会发展极——开发区，提出了改革创新，攻坚克难的迫切要求与殷切期望。
开发区也必将成为深化改革开放的先行区、新旧动能转换的引领区、大众创业万众创新的聚集区和优化发展环境的示范区。
习近平总书记提出：“改革已进入深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。”
2017年2月6日，国务院办公厅下发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）强调：“强化开发区精简高效的管理特色，创新开发区运营模式，以改革创新激发新时期开发区发展的动力和活力”，为开发区改革创新发展指明了方向，明确进一步发挥开发区改革开放排头兵和转型升级主阵地作用，引领经济结构优化调整和发展方式转变。
在中央大力推动体制机制改革的政策要求与决策部署下，四川、辽宁、山东、广东、江苏等各省陆续发文，要求开发区深化体制机制改革，提高管理效率。
开发区作为各省市区域的“经济带动极”，必然成为区域经济竞争的排头兵，在经济发展质量和速度上也将起到强烈的示范效应。
然而由于开发区在规划、开发、建设、招商引资、创新管理等一系列建设发展过程中，缺乏科学规划，导致产业发展路径不清晰，主导产业的带动作用不突出，产业优势和特色不明显，这大大增加了开发区之间的竞争压力和自身的资源浪费。
开发区不仅面临区域间的竞争压力，而且与各省市内部行政区直接进行经济角逐，双方由于在地理位置、人才市场、政策导向上相近，必然成为各种生产要素的直接竞争者，这将进一步加剧开发区要素驱动发展模式下资源匮乏与成本攀升的困境。
在区域外与区域内经济竞争的双重压力，开发区唯有通过自主创新、技术革新及管理体制机制变革这种换道超车的魄力和勇气，才能为开发区重新赋能，实现开发区创新发展、科学发展、领先发展。
2016年3月16日，国务院办公厅印发了《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》要求商务部要改革完善国家级经开区发展水平考核评价制度，制订并发布《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》，明确审核要求，科学设计指标体系，引导国家级经开区不断改善和优化投资环境，树立国家级经开区典型范例和良好品牌。
其中明确表示：对发展好的国家级经开区一方面在金融、土地、人才等方面给予激励政策，另一方面要鼓励其输出管理经验，带动其他国家级经开区协同发展。
对发展水平滞后的国家级经开区予以警告和通报，对连续两次考核处于最后5名的，将按照程序报国务院批准后降为省级经济开发区。今后，按照差异化发展的要求，对开发区进行分类指导和动态管理。
“国家级”不再是“铁帽子王”，不能只进不出，只升不降。对于土地等资源利用效率低、环保不达标、发展水平低的，要实行降级或者淘汰，保持国家级经开区的竞争优势和品牌含金量。
开发区在初创发展阶段就主要依赖于低成本的生产要素和各类特殊政策红利来推动产业的物理位移与规模发展，这种硬建设时期遗留下来的首要问题就是生产要素成本增加和部分优惠政策的弱化或终结。
一方面，随着土地、劳动力、资金等要素成本的上升，促使生产要素的规模驱动力减弱，
开发区原有的发展动力难以为继。具体表现在：
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开发区在开发建设时期土地集约化使用程度低，再加上近些年的扩张式发展，导致土地资源匮乏、土地指标紧张、征地拆迁成本高，很多招商引资项目迟迟不能落地；
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开发区在园区规划、经济谈判、专业招商、资本经营、市场运作等方面的专业人才十分紧缺，加之从事产品生产的劳动工人成本不断攀升，给企业造成了比较重的成本压力；
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受金融体系不完善和汇率政策的影响，中小企业融资难问题依然存在。资金信贷困难带来生产流动资金偏紧，影响企业承接订单，制约中小企业的发展壮大；
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外部技术的获取难度加大，尤其是一些能够增强企业核心竞争力的关键技术，要么存在引进成本过高的问题，要么就是不允许出售。
另一方面，部分优惠政策存在弱化、滞后、虚置等问题，直接影响政策的作用效果。其主要体现在：
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开发区的优惠政策逐渐趋同，缺乏有创新活力的政策，导致开发区对新产业、新业态的培育偏少，对研发企业的引导力不够，政策的作用效果疲软无力，难形成有效激励；
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国家出台的部分优惠政策有些过于笼统、原则，有的设计考虑不周，还有的未能及时跟进，地方政府过多地关注于追求短期经济增长的政策配套，而对鼓励技术创新及营造良好创新环境的政策配套积极性不强。
我国现有的绝大多数开发区管委会在管理体制上基本保持行政干预为主导的管理模式，大致可分为机关、参照公务员管理事业单位和全额拨款事业单位三类。
由于管委会的性质没有得到明确界定，导致开发区的行政地位存在争议，对开发区的权限无法进行统一地明确界定，只能交由各地自行把握。
但很多地政府下放给开发区管委会的经济管理权限不充分，管委会与各级政府相关部门经济权责界定不清晰，很多审批权仍保留在政府相关部门，开发区无法自行直接审批办理，必须通过各派驻机构进行协调，但是各派驻机构较为独立，协调过程复杂，导致开发区在创优发展，提高行政效率等方面受到限制。
另外，我国大部分开发区管委会在机构设置方面缺乏决定权，大多由上级部门负责，导致机构设置一直未理顺，无法全面落实改革意见。
另外，许多开发区不具备组织人事管理权，缺乏招聘决定权，对于区内所有人员的招聘，都需要逐级向上请示报告，得到批准后方可执行，在一定程度上影响了开发区各项职能的充分发挥。
