《中英联合声明》的效力及其现实意义

在中国对香港恢复行使主权20周年之际，中国和英国却打起了外交“口水战”。英国外交部表示，《中英联合声明》是一份具有法律约束力的条约，作为联署方，英国政府将致力于密切监督其实施情况。对此，中国外交部发言人陆慷6月30日作出回应说，在香港回归20年后，《中英联合声明》作为一个历史文件，不具有任何现实意义，对中国中央政府对香港特区的管理也不具备任何约束力。英国对回归后的香港无主权、无治权、无监督权。一时间，中英两国关于《中英联合声明》效力的表态，引发诸多争议。对此，笔者拟从国际法角度对上述言论进行评析。

1984年12月19日，中英两国经过谈判，在北京签署《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明》。自此之后，中英两国在《中英联合声明》所确立的政治框架内开展合作，保证了香港顺利回归，解决了持续百年的历史遗留问题。邓小平先生原本用来解决台湾问题的“一国两制”构想，率先在解决香港问题上付诸实践并取得重大进展。香港顺利回归以及回归20年来，经济、社会所取得的重大发展成就，固然有诸多促进因素，但是《中英联合声明》在两国间所建立起来的良好政治基础功不可没。

实践中，两国签署的联合公报或联合声明多是不具法律拘束力的国际文件，但是《中英联合声明》却不同，它是一项双边条约。

第一，《中英联合声明》设定了中英两国之间的权利义务。根据国际法，判断一项国际文件是不是条约，核心标准就是它是否创立、更改或废止了国际法上的权利义务。《中英联合声明》包含八个条款和三个附件。其中，第1、2、4、5、6条主要规定中英双方为保证中国恢复对香港行使主权而采取的各项合作和过渡措施，其中最核心的就是英国于1997年7月1日将香港交还给中国。因此，从文本内容来分析，《中英联合声明》就香港问题在两国之间设定了相关权利义务。

第二，中英两国具有缔结条约的意图。《中英联合声明》第7条明确规定：“中华人民共和国政府和联合王国政府同意，上述各项声明和本联合声明的附件均将付诸实施”。第8条规定：“本联合声明须经批准，并自互换批准书之日起生效。批准书应于1985年6月30日前在北京互换。本联合声明及其附件具有同等约束力。”这两条表明双方将《中英联合声明》视为条约加以遵守，并同意尽快交换批准书推动《中英联合声明》早日生效。可见，双方缔约的法律意图十分明显。

一般上，国际条约体现缔约主体之间权利义务的互惠性。缔约各国都根据条约承担相应的义务，主张条约所赋予的相应权利。一国所承担的义务，可能是对方依据条约享受权利的来源。反之亦然。

但是，条约中缔约各方权利义务互惠性不是绝对的。首先，缔约国间可能不存在权利义务对应关系。例如，在人权条约中，缔约国义务指向对象不是其他缔约国，而是个人；即缔约国的义务是，尊重、保护和实现在其管辖下或在其领土内，个人受人权公约所承认的各项权利。在人权条约框架下，缔约国之间不存在对应的实体权利义务。其次，缔约国间可能只存在单向权利义务关系。例如，某一项经过双方平等协商的条约中，缔约一方享受条约所规定的权利，却不负担相关义务。因此，国际条约中，缔约一方做出承诺的指向对象可能是缔约他方，也可能是非条约缔约方的第三方；第三方倒不必是国家，也可能是个人或非国家行为体。这些都取决于条约条款的具体规定。

《中英联合声明》是关于中国恢复行使香港主权的政治安排。从内容来看，《中英联合声明》包含以下两类权利义务关系。

第一，中英之间的权利义务。这包括：中国1997年7月1日对香港恢复行使主权，英国同日将香港交还给中国（第1条和第2条）；在过渡期内，英国负责香港的行政管理，中国给予合作（第4条）；双方联合成立中英联合联络小组负责1997年政权的顺利交接（第5条），对此附件二规定了中英联合联络小组的建立及双方的权利义务；双方在处理香港土地契约及其他事项方面的权利义务（第6条）。

第二，中国在香港地区实施“一国两制”的义务（第3条）。根据附件一，这主要是“香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”“香港特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，并享有高度的自治权”“除外交和国防事务属中央人民政府管理外，香港特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”等。与之对应，香港特区政府和人民根据《中英联合声明》享有实施“一国两制”所保障的各种利益，如高度自治权、行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

以上两组关系中，第一组关系涉及中英两国的相互性义务。中英互为义务主体，需要善意履行对对方所作出的承诺；双方可依据《中英联合声明》向对方主张权利。第二组关系涉及中国政府在香港特别行政区实施“一国两制”的承诺。这种承诺不是指向英国，而是指向香港特别行政区。在履行该义务过程中，中国不对英国承担相应义务。

英国外交部认为，英国有权监督中国实施《中英联合声明》情况。这一观点站不住脚。尽管英国可以根据《中英联合声明》对中国主张相关权利，但是这种权利主要是过渡时期的政治安排与权力分配。这种权力安排已经随着1997年7月1日双方成功完成香港政权交接、中国恢复对香港行使主权而结束。从条约履行角度来看，中英联合保证香港主权移交的事宜已经完成，双方在这一层面的权利义务履行完毕。英国之所以坚持上述观点，在一些学者看来，是因为“英国仍在试图通过《中英联合声明》来谋求对香港事务的干涉，认为《中英联合声明》的效力可以继续延伸”。很显然，这种立场遭到中国的反对。

但是，中国外交部发言人陆慷的上述表态，也存在模糊空间，需要加以明确。一方面，前已述及，中英两国各自针对对方所承担的条约义务已经履行完毕。正如英国资深律师迈克尔·伍德（Michael Wood）所言，《中英联合声明》的主体部分已经失效。换言之，就中英两国香港政权移交问题而言，《中英联合声明》已经失去“现实意义”。另一方面，从法律角度而言，《中英联合声明》仍然是一项有效的条约，中国政府在《中英联合声明》第3条中所作出的承诺，如在香港特别行政区实施“一国两制”、香港社会制度和生活方式50年不变等，仍然有效，并需要中国政府切实加以履行。

这一承诺既带有法律效力，也带有政治效果。就前者而言，它是中国对香港特别行政区的法律承诺，这一承诺已经转化为中国宪法第31条和《香港特别行政区基本法》，进而产生国内法效力。《香港特别行政区基本法》就是中国实施《中英联合声明》第3条承诺的具体方式。当然，由于这一承诺不是针对英国而作出的，英国无权依据《中英联合声明》来监督中国在香港特别行政区履行这种承诺的情况。至于在香港实施《香港特别行政区基本法》、落实“一国两制”构想的情况和效果，就是中国中央政府与香港特别行政区之间的事情了。中国中央政府依照宪法和《香港特别行政区基本法》对香港进行管制，香港特别行政区亦可以在国内法层面对中央政府提出相关政治诉求。就后者而言，它是中国政府对国际社会的政治承诺，即致力于通过实施“一国两制”构想，和平解决历史遗留问题。这一承诺的实施效果及其背后所体现的政治意愿，显然备受国际关注，并对将来解决台湾问题产生不可忽视的影响。

就中英两国香港政权移交问题而言，《中英联合声明》已经失去“现实意义”。另一方面，从法律角度而言，《中英联合声明》仍然是一项有效的条约，中国政府在《中英联合声明》第3条中所作出的承诺，如在香港特别行政区实施“一国两制”、香港社会制度和生活方式50年不变等，仍然有效，并需要中国政府切实加以履行。