国际经验 | 英国威尔士首府城市：卡迪夫中心区城市更新

内容来源：国际城市规划

作者：周怡薇，重庆大学建筑城规学院建筑学硕士研究生

杨震，重庆大学建筑城规学院教授，英国卡迪夫大学城市设计博士

英国历史学家马丁·唐顿（Martin Daunton）曾说：“没有比研究卡迪夫的城市发展更有趣的城市研究”。英国威尔士首府城市卡迪夫（Cardiff）以其独有的城市特征及发展历程成为英国城市更新、可持续发展及城市—区域（city-region）政策的典型研究案例（图1）。

图1： 卡迪夫在英国及威尔士的地理位置

资料来源：维基百科

相比于英格兰， 威尔士 的产业基础薄弱 ，在经历了农业、工业、服务业的数次转型后，现今威尔士在文化、创意产业及国际贸易等方面的发展仍显乏力；此外，威尔士的 经济水平较英格兰落后 ，整体较为贫困，却也因此避免了类似于伦敦在就业、收入、住房等方面的巨大两极分化。

英格兰 第一波城市更新 缘于二战后的“去工业化”进程 ，以伦敦为首的核心城市启动了棕地利用、滨水区改造等更新计划； 第二波城市更新 缘于经济全球化进程对吸引资本、打造城市品牌的需求。

威尔士晚于英格兰启动城市更新，其动力更多来自于工业衰落后城市振兴经济、恢复活力的内部发展需求。反映在 更新目标方面 ， 英格兰 着重建设办公空间、发展文化产业、鼓励城市竞争 ，并着力保持伦敦作为“世界城市”在国际金融与贸易方面的优势； 威尔士 则强调内城复兴、住宅建设及城市的宜居性。

相比于其他英国港口城市， 卡迪夫 城镇化进程起步较晚，19世纪初才正式进入城镇化阶段，凭借以煤炭出口为主的工业贸易不断发展经济，人口随之增长，辖区边界外延（图2），最终于1905年获得城市地位，后于 1955年成为威尔士首府 。 随着两次世界大战的爆发及全球范围内的经济转型，卡迪夫的煤炭出口及相关制造业于1914年起不断萎缩，最终于1960年代陷入停滞，给其经济发展带来重大打击，贫困、失业、内城衰败、环境恶化等问题随之而来。

进入 20世纪下半叶 ， 卡迪夫开始着手进行城市更新 ： 1960—1980年代 的更新范围主要集中在城市北部及市中心区，以发展零售业、鼓励公私合作、吸引游客为主要内容； 1980年代后期至21世纪初 的更新范围主要集中在卡迪夫海湾区，以改善环境、创造就业、重塑城市形象为主要内容。两次更新一方面共同推动城市发展，另一方面又形成城市内部的区域竞争。 2017年 卡迪夫市人口为36.27万，在人口密度、居民收入、城市财政等方面均居于威尔士城市前列，成为拉动整个威尔士经济发展的引擎。 现今 卡迪夫的城市发展目标指向宜居、可持续发展、提高城市竞争力，在其2016年发布的地方发展规划中明确提出：2020年之前，要将卡迪夫建设成为一个“世界级的欧洲首府城市、城市区域的核心城市，并显著提高市民生活质量。”

图2： 卡迪夫辖区边界及住宅范围增长图

资料来源：参考文献[1]

卡迪夫市发源于现市中心区域的两个罗马教区，土地面积共计768公顷，全部为居住用地，并成为此后几百年的城市核心地段（图3）。 在19世纪快速城镇化时期 ，市民居住范围逐渐向城市外围延伸，核心地段的居住功能部分被置换为附着于码头区的工业活动；之后，港口贸易带动了城市对商务空间的需求，城市核心地段逐渐从工业活动中脱离出来，形成以商务商业功能为主的城市中心区。

图3：卡 迪夫中心区及海湾区的位置和范围

资料来源：作者自绘

20世纪初 世界范围内煤炭工业萎缩，卡迪夫因过分依赖煤炭工业这一单一产业，经济不断下滑，造成码头区空间废弃和工业生产停滞，中心区的商业贸易活动也随之萎缩，内城活力下降。城市边界不断外延、人口持续外迁（20世纪末市中心区居民只占全市人口的1.38%），市中心区进一步衰败（图4）。这种 产业转变导致的城市“去中心化”趋势，成为卡迪夫中心区更新的最紧迫原因 。

卡迪夫中心区的更新计划正式始于1964年，在随后的半个世纪中，中心区的更新活动一直没有停止，但在不同的时期呈现出不同的政策导向及更新特点。以下分四个时期详细介绍卡迪夫中心区的更新。

3.1

“现代主义式”更新（1964—1975年）

卡迪夫市于1954年向中央政府提交了第一份发展规划，后经由布坎南（Buchanan）团队重新设计，于1964年形成 第一份中心区规划方案 。这一方案偏重 交通导向的土地利用规划 （transport-driven land-use planning），主要考虑私人小汽车的通行，规划了数条高速公路，形成一个显著扩大的中心区：北至Maindy体育中心、东至City/Crwys十字路口，南北两端设置多层停车场，方便人们停放轿车后步行进入中心区；中心区北侧规划为高层办公楼，南侧为一座商业购物综合体，方案将其中的车行道路改为步行道，整个商业街区再由城市环形道路围绕。

但更新方案在中心区内部形成了数个高速公路交叉口，连同纵横的车行道路严重割裂了中心区的交通、肌理和视觉联系，需要移除数以千计的私人房产，因而遭到强烈反对（图5）。最终，卡迪夫市政府接受了方案中的部分公路规划和林荫道的设计。

图5： 布坎南方案鸟瞰图

资料来源： 参考文献[1]

在上述工作基础上，市政府于1966年提交了进一步的区域综合发展提案，并由此形成了 1970年中心区规划（Centre Plan 70） 。该规划 力推现代建筑风格 ，设置了二十层左右的办公塔楼、多层室内购物综合体以及多层停车场，并通过覆顶单层室内通廊连接三者，提出了现在中心区最主要的 商业综合体圣戴维斯购物中心（St David’s Centre）的雏形 （图6）。其他新建项目包括图书馆、教育中心、美术馆及少量办公楼等。

图6： 1970年中心区规划方案鸟瞰图

资料来源：参考文献[1]

以上两版规划均采取拆除清理现有建筑、整体重新规划的现代主义更新方式，而对中心区的城市肌理及历史文脉等保护不足。幸运的是，由于1970年代的房地产市场衰退，除了部分项目以外，这一时期的规划并未被全面实施。

3.2

“渐进式”更新（1975—1990年）

1970年代英国经济的不景气迫使卡迪夫开始采取一种小范围、渐进式的更新方式（piecemeal redevelopment）。1975年市政府对中心区五个可开发地块的建设项目进行公开招标，最终全部由私人开发商获得开发权。

其中最重要的是位于皇后街（Queen Street）以南和丘陵街（Hills Street）以北的地块，由开发商土地证券（Land Securities）建设成为圣戴维斯购物中心（St David’s Centre），这一建筑物有效地连接了历史街区皇后街与传统商贸街区海耶斯街（Hayes Street）。其他项目包括扩建牛津拱廊市场（Oxford Arcade）、新建14层高的假日酒店、新建世界贸易中心（World Trade Centre，后改名为卡迪夫国际体育馆[Cardiff International Arena]）等，这些项目被谨慎地分区、分时段开发（图7）。

此外，这一时期的更新 考虑了市中心区历史遗迹的旅游资源潜力 ，启动了相关的保护工作，包括将圣玛丽街、温莎堡（Windsor Place）、皇后街等纳入遗产保护名录，投入公共财政资金进行历史街区和房产的装饰翻修，以美化环境、吸引游客。

图7： 市中心区更新及保护建筑图示（1970—1992年）

资料来源：参考文献[1]

这一时期的市中心区更新在一定程度上扭转了零售业及办公空间的外迁趋势，维持了市中心区的活力及“紧凑”形态。但更新期间逐渐显示出缺乏规划统筹管控的情况：五个地块的建设项目均由私人开发商获得并主导，虽然均建设完成，但彼此之间空间关联不强，最终的建设质量也并不完全令人满意。

3.3

“开发主导式”更新（1990—2007年）

20世纪末保守党政府推行 “放任主义”（hands-off policy）政策 ，卡迪夫进一步 放弃以传统规划方式来指导城市更新 ：1999年卡迪夫郡政府对卡迪夫市规划部门进行重组，规划服务被分割为政策与经济发展、发展管控、战略规划与邻里更新这三个独立的职能，削弱了规划统筹管控的作用；2001年卡迪夫中心区规划分部关闭，更新进程中规划的作用进一步下降。私人资本更大程度地进入城市开发决策领域，中心区更新转向较为明显的“开发主导”（development led）。

在此背景下，卡迪夫市政府积极吸引私人投资、着力发展巨型项目。1997年发布《市中心区发展战略》（City-Centre Strategy），体现出明显的项目主导（project-by-project）特征；1999年发布《市中心区居民生活战略》（City-Centre Living Strategy），鼓励廉价住宅的建设，刺激了私人资本进入中心区居住建筑的开发领域，随后建造的一系列17~23层的高层住宅及高档公寓，改写了卡迪夫中心区的建筑高度及体量；这一时期的重要投资项目还包括建造千禧广场（Millennium Plaza）、改造中央车站等（图8）。

图8： 千禧广场（左）和卡迪夫中央车站（右）

资料来源：谷歌图片

在诸多大型商业项目中， 以 圣戴维斯购物中心二期（St David’s Two）的开发最具代表性 。“二期”是圣戴维斯一期的扩展项目，2004年获得规划许可，2009年建设完成并开放营业。该项目开发主体为圣戴维斯中心原开发商土地证券，市政府则拥有大部分的土地保有权，并期望通过租赁获得财政收入，以支付公共交通、公共空间的建设费用。

“二期”项目占地16.4公顷，包含超过100个零售店面，可将卡迪夫市中心区的零售面积扩大28%，创造约4500个就业岗位。除商业零售部分，“二期”还包含购物中心之上的304个公寓单位，套型从单间到两室不等。

“二期”项目拆除了1970年代修建的牛津拱廊市场、卡迪夫中央图书馆、威尔士溜冰场等建筑，整合用地后在原址上修建。新建成的圣戴维斯二期包括三个主要建筑物：由原址向南迁移数百米后重建的卡迪夫中央图书馆、现代风格的约翰·刘易斯（John Lewis）百货商店、维多利亚式建筑海耶斯拱廊（Hayes Arcade）与大拱廊（Grand Arcade）组成的购物中心（图9）。

该项目打造了一条与皇后街东西向街道相媲美的南北向商业轴线，连接北侧圣戴维斯一期与南侧的百货商店、中央图书馆及雕塑广场，成为卡迪夫最大的购物综合体（图10）。

图9： 约翰·刘易斯百货商店（左）、卡迪夫中央图书馆（右）、雕塑广场（前）

资料来源：作者拍摄

图10： 圣戴维斯二期平面图示

资料来源：参考文献[1]

“二期”项目被看作卡迪夫中心区经济增长的拉动点，并对市中心区物质空间产生明显影响： 首先，它增强了中心区多处维多利亚拱廊市场的可达性与活力，唤起了卡迪夫中心区最早作为购物目的地的城市记忆；其次，它的建成推动了卡迪夫国际竞技场（Cardiff International Arena）的整修，为重新激活市中心东南区域的活力提供可能，并面向海湾区打开入口，增强了中心区与海湾区的联通性；最后，它推动建成了一条位于千禧体育场东侧、连接韦斯特盖特街（Westgate Street）与圣玛丽街的公交线路，一方面为重塑南侧中央广场活力提供条件，一方面使得公共交通不受体育场举办活动的影响（图11）。

图11： 圣戴维斯二期对周围建成环境的影响

资料来源：作者自绘

总体来说，“二期”项目在市中心区的 公共空间 、 步行友好 等方面均取得一定成效，并将这些积极影响推动至相邻住区及海湾区。但一、二期整体尺度过大，原设计中购物中心上的住宅为3~7层，后因开发商的投资回报问题被加高为6~9层，连同东侧的7层停车楼构成了一个庞然大物，与周边中小尺度的城市肌理显得格格不入（图12,图13）。

图12： 圣戴维斯二期鸟瞰图

资料来源：https://www.alamy.com/stock-photo-aerial-view-of-cardiff-city-centre-south-wales-uk-59125909.html

图13： 圣戴维斯二期街景

资料来源：作者拍摄

总体而言，这一时期政府施行较为宽松的规划体制，以尽力吸引私人投资，由此推动卡迪夫中心区出现了一股开发热潮。

3.4

“规划先行式”更新（2007年至今）

2007年爆发次贷危机，对包括英国在内的全球房地产市场造成严重打击，促使英国政府重新评估市场对城市开发造成的影响，再次强调规划政策对城市发展的调控。 2004年威尔士政权更迭，自由民主党接替工党组建新政府。新政府上台后开始重新强化规划管理体制，加强政府对城市开发的监管，截至2017年共通过了二十余项增补规划文件。2012年，卡迪夫市政府通过了《地方发展规划优先策略》（LDPPS: Local Development Plan Preferred Strategy），奠定了制定城市范围总体规划的基础。后于2016年通过最终版《地方发展规划》（LDP: Local Development Plan），成为在LDPPS基础上制定的卡迪夫2006—2026年详细城市总体规划。LDP在全市范围内划定了包括市中心区在内的8个战略发展区（图14），对这些区域制定了明确的规划总图、基础设施规划框架等图则，明确了规划先行的更新方式。

图14： 2016版卡迪夫地方发展规划

资料来源：参考文献[3]

在该文件中， 卡迪夫中心区 被定位为 中心商务区 （Central Enterprise Zone）及 区域级交通枢纽 （Regional Transport Hub），期望提供卡迪夫范围内最多的金融商务业就业机会，并充分发挥中心区邻近中央火车站及卡迪夫公交总站的地理位置优势，推动中心区成为城市区域范围内的经济发展引擎。文件提出应分阶段进行基础设施开发，并通过规划许可制度保证实施。中心区关键基础设施包括以下几项。

图15： 2016版卡迪夫地方发展规划中心商务区及区域级交通枢纽规划图示

资料来源： 参考文献[3]

2016版LDP划定的中心商务区范围内，只有南侧一小部分为居住用地，其他大部分均为混合或商务办公用地，卡迪夫中心区近期的开发项目也以商务办公大楼建设为主，包括卡拉翰广场更新、中央广场更新等。

其中，卡拉翰广场作为中心区通向海湾区的重要入口，是区域内所剩为数不多的荒地之一，北侧已建成约1.6万平方米的办公空间，南侧待开发，规划建设完成后可提供约3万平方米的办公空间（图16）。中央广场也于2017年开工建设一座可容纳4000人使用的政府办公大楼，以分流海湾区的行政功能。其他在建项目包括BBC威尔士总部等办公大楼，规划建设完成后可提供约4万平方米的办公空间（图17）。

图16： 卡拉翰广场设计总平面图（左），北侧已建成办公楼（右）

资料来源：谷歌图片

图17： BBC威尔士总部效果图（左）及在建照片（右）

资料来源：谷歌图片

此时期的中心区更新依托一系列规划政策文件，更加关注 交通可达性、产业配置平衡 等问题，体现出卡迪夫政府 从城市层面对中心区定位的重新考量 ，着重凸显中心区的 商务聚集 、 交通聚集 等区域优势。