财政部官员（预算司）某大行培训内容要点
一、目前地方债总体水平和风险状况
截止 2016 年底,国债余额 12.01 万亿,地方政府债务余额15.32 万亿,两项合计占 GDP 比例 36.7%(穆迪中线水 平),政府债务率 80.5%(国际水平 80-120%),上述数据未 含或有债务。我国地方债大于国债,风险较大,需调结构, 今年地方债安排额度 8300 亿,较上年仅增 500 亿。
2014 年底财政部认定了应偿还的政府债务 15.4 万亿, 同时认定了 8.6 万亿的或有负债。或有债务与政府债务有本质区别,一般是担保,非直接债务人,按审计署统计代偿率 约为 20%,不能直接算进政府债务。
2015 年起执行新预算法后实行限额管理,其中 2015 年 地方债务限额16.01 万亿,2016 年 17.19 万亿,2017 年 18.82 万亿。
二、地方政府债务发展的背景情况
1994 年预算法立法,2014 年新修订(2015 年 1 月 1 日起开始执行),除法律及国务院规定外,地方政府不得举债, 存量实行限额管理。(注:预算法未约束通过企事业单位举债,是法律上的缺陷)
2008 年金融危机,百废待兴,基建需要大量资金,但政策对政府举债堵塞,虽然国务院有代理地方政府发行债券, 2009-2014 年代发 1.6 万亿。但地方政府主要开始通过成立投融资平台公司举债,2014 年底平台公司债务中银行贷款占 一半以上,剩余为债券类及 BT 类工程款。
2013 年审计署公布的地方债务10.7 万亿,2014 年底 15.4 万亿,发展速度太快,若不治理将成为系统性风险隐患。 出于防控系统性风险的考虑,这部分融资平台债务经人大认 定为政府债务,需于 3 年内(2016-2018)置换完毕,转换成法律允许的政府债券,其中今年年底前必须把协议签完, 目前浙江省已率先完成。
三、目前政府债务的制度框架
1、政府债务的法律地位变化
新预算法出台前,未以公法约束政府举债,政府举债与普通企业举债无本质区别,虽担保法禁止政府及事业单位作为担保人,但担保法属民法(私法),即使违法民法,民不 举官不丢,政府很难受到制裁。
新预算法出来后,属公法,适用对政府约束,行政处罚约束,政府债务法律地位发生根本变化。(公法:法无授权不可为;私法:法无禁止即可为)
2、政府债务制度框架框架制定基础:
2014 年新预算法,结合财税体制改革。
基本框架:限额管理、预算管理、风险管理、监督管理。
举债主体:只能市省或直辖市级政府,地市只能通过省级转贷。
举债方式:只能是发行政府债券。
举债程序:必须报人大或其常委会批准。
举债用途:只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。
新预算法涉及地方政府举债的条款有第35 条、94 条: 第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,除本法另有规定外,不列赤字。
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。
除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。(注:政府担保被写入预算法,不能提供担保(外国政府及国际经济组织贷款除外),属违法行为)
国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。
(注:风险评估和预警机制主要是财政部及省政府都要对地市、区县进行债务率评估(一般债务率及专项债务率,达到100%触发预警),目前风险主要集中在地市,预警名单中市占 60%,县占 30%。政府债务违约列入特大风险, 目前国家不允许违约,利息支出达到总支出 10%,需启动重 整计划,若地市债务违约省级政府需接管债务)
第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保,或者挪用重点支出资金,或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,责令改 正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤 职、开除的处分。(注:若地方政府突破限额举债的,最低行政撤职处罚。财政部官网设置地方债管理专栏,里面有所有地方债务制度、解读等)
3、未来制度走向
预算法实施条例,财政部 2015 年 6 月征求完各界意见, 目前基本审核完毕,有望今年出台。该条例主要是将国发 43 号文上升到立法层面。
43 号文:政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。
对于有收入的公共事业项目:发行专项债,严格跟项目对应,风险较底,是未来发展方向,不计入赤字,目前法规正在完善。
4、其他延伸内容
(1)地方政府收入分两部分:一是根据法律法规无偿收入,如税收、行政收费等,无偿还义务;二是通过信用举债,需偿还。
(2)国企是否可理解为政府?领导个人看法:不可, 市场化改革把国企推向市场,改革方向是政府与国企厘清边界,四自原则:自负盈亏、自主经营、自担风险、自我发展。 去年底国企负债余额 92 万亿,不当为政府或有负债。
(3)关于政府会计制度建设,目前政府的资产负债表未能编制,以权责发生制为基础的综合财政报告制度正在试编推进。
四、目前突出的问题
1、认识问题:政府债务,属法律概念,是政府基于信用举借,与纳入预算内的支出有区别。
2、违法违规行为问题:财预〔2017〕50 号《关于进一 步规范地方政府举债融资行为的通知》,重新梳理。
(1)关于融资平台管理:地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。
融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自 2015 年 1 月 1 日起其新增债务依法不属于地方政府债务。
(2)关于政府与社会资本合作行为:地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用 PPP、政 府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院 另有规定外,地方政府及其所属部门参与 PPP 项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
(3)地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务
。
(4)将建立立体化监管体系,6部委联合颁布,推动信息公开。
3、土地储备问题:土储只能是事业机构来做,不能由企业做,可委托企业进行开发,政府(土储机构)只能做甲 方,筹资甲方做,乙方只负责一级开发土地整理等,不得筹资;以后土地储备项目只能发土地储备专项债券,未来不能以其他任何形式进行融资,与项目地块严格对应,地块出让 金优先用于偿还专项债。(张家界已发)
4、透漏财预 87 号文部分内容:政府购买服务的改革初衷、原则、范围作了严格规定,采购货物、工程不属于政府购买服务范围,需严格按照采购法进行公开招投标。原则上采购服务,是先有钱(纳入中长期预算管理)再去买,目前很多违法违规行为是没有钱,用假协议融资去买,或者工程 一次性弄完,分期付款,变相融资。
五、下一步工作动态及问答环节
1、目前财政部以检查为主,巡视组今年曾就财政部监管不到位导致地方政府债务问题突出发函,下半年会继续保持高监管强度。另外,信息公开办法正在推进。
问题 1:违规融资担保的排查标准。
答:行政部门及财政部制定的法律法规,主要是预算法, 剥离了政府的担保权(除国外政府及国际经济组织外)。
问题 2:融资平台公司市场化包括哪些方式?银行如何把握?
答:融资平台非一个严谨法律界定概念,只是大众认识上的概念。银行可从三个方面把握,一看资产,是否盈利性资产;二是看偿债来源,若以财政资金为主肯定不行(证监 会:还款来源超 50%不允许发公司债),属变相举债;三看公司治理结构。
问题 3:关于各类投资基金,地方政府不得以借贷资金做投资资金,如何理解。
答:根据 50 号文及人行要求,发行债券及银行贷款所得资金不得进行股权投资,一般公司以自身盈利进行股权投资,政府通过举债不是严格的股权投资,过度使用会扰乱经 济秩序。
问题 4:PPP 及购买服务中,纳入财政预算的规范操作是什么?
答:50 号文已明确,当年预算或中长期规划有预算安排, 看具体部门预算安排表有无列支对应项目。(注:目前预算公开实际上地方政府只公开到二级科目,是看不到项目信息 的)
问题 5:银行可接受那些纳入预算的政府采购?地方政府出具的 XX 说明 XX 函是否属于违规担保?
答:按新预算法,银行不应该跟政府直接发生关系,可基于乙方需求融资,或者投资政府债券。政府就融资出 XX 说明或 XX 函属于违规。
问题 6:政府存量债务置换融资,是否违规?
答:若政府拿银行新举借贷款置换,则违规。若通过债券置换则可,今年未设置置换限额。
问题 7:公益性项目涉及土储方面,按土储程序将土地收储收入返还后按一定比例给乙方作为还款来源,乙方以此融资是否合规?
答:严格说不合规,主要看是否明确该债务本身是否与土地出让收入直接挂钩,若有则违规。但部分地方政府(北京)以企业补贴款项形式支付打擦边球,该补贴款不与债务 直接关联,不明确说用于还债。
问题 8:87 号文政府购买违规举债问题典型例子
答:禁止通过购买服务方式名义采购工程。政府采购工程应通过招投标程序进行,不得签署政府购买服务协议。
问题 9:财政债务率预警名单能否共享?
答:目前经济下行压力大,出于对地方发展保护,暂不提供,财政部与银监会自行掌握。该预警名单对应政府风险, 银行对应市场风险,政府风险与市场风险有区别。
问题 10 :海绵城市、地下管廊、水利、交通部委发文鼓 励的相关项目通过政府购买服务进行的与 87 号文冲突是否废止?
答:政府购买服务管理部门是财政部,有法律依据,按 87 号文的禁止规定执行。(注:涉及工程建设的均禁止使用 政府购买服务模式,但工程建设管理(突出管理服务)则可)
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