开发区体制机制改革：怎么解决复杂的人事问题？

作者：正略咨询开发区改革和创新发展研究课题组

组长：董翔

副组长：于佳、颜廷文、秦檀、龚平

指导专家：赵家俊、付百航、李必峰、平浩

组  员：赵福兰、李祥祥、卢兆弘、郭振华

张延清、田可、韩瑜、陈盼

陈庆康、王怡然

来源：正略咨询（ID：zlzxwx）

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就目前开发区人事体制机制改革实践经验来看， 开发区在人员管理方面主要存在三大问题：

开发区建立之初，功能定位以招商引资、经济建设为主，本着精简、高效的原则，编办为开发区核定了相应的工作机构和编制数量，同时抽调机关各部门的骨干人才进入开发区工作。

后由于经济建设发展的需要，开发区通过代管乡镇、街道办事处等，社会事务逐渐增多，地方政府对于开发区的定位也开始发生变化，开发区越来越向行政区的体制回归，但是编办为开发区核定的工作机构和编制数却基本没有发生变化，人员数量远远不满足现实需要。

开发区管委会人员身份构成非常复杂，包括公务员、事业单位人员、聘用人员、借调人员、劳务派遣人员、公益岗人员等等，各类人员均适用于不同的人事管理体系或制度办法，一定程度上造成了管委会人力资源管理的混乱，管理难度与日俱增。

同时，开发区管委会人员来源较为复杂，机关工作人员统一招聘、管委会公开招聘、管委会内设机构招聘、人力资源公司劳务派遣等等，人员来源渠道众多，入口标准差异较大。

由于入口标准的问题，造成管委会人员在学历、专业、能力，甚至工作态度和责任心层面存在较大的差异，人员能力素质良莠不齐，“活很多，能干的就那么几个人”，“鞭打快牛、忙闲不均”，“忙的忙死，闲的闲死”等现象十分突出。

受限于传统的人事管理体制，开发区工作人员缺乏必要、合适的激励机制和职业发展路径。人员普遍存在激励不足和发展不好的问题，优秀人才留不住、也引不进来。

人员队伍老化严重，结构不合理、工作积极性不高、人心不稳、人浮于事倾向日趋严重，与开发区创新发展、先行先试的功能定位和历史使命极不相称。

绩效考核通常只考核到内设机构和下属事业单位，对于员工个人缺乏业绩考核，组织单位——员工个人之间的压力没有传导，使开发区战略目标的承接落实发生了断层。

考核结果“大锅饭”、“平均主义”现象较为严重，无法奖优罚劣、激发员工内生工作动力。另外，受到人员编制和领导职数的限制，岗位基本是“一个萝卜一个坑”，人员缺乏上下流动和内外交流的渠道和途径，人员无法优胜劣汰、成长和发展也受到极大的限制。

针对以上问题，开发区深化创新人事体制机制改革，必然要 以“有利于持续发展”为根本目标，确立“无差别的人力资源管理”理念，推行“岗位聘任制度”，实现由身份管理向岗位管理、由传统人事管理向现代人力资源管理的转变。

从操作角度来讲，可以借鉴企业人力资源的“市场化”管理经验，围绕人力资源管理六个方面，打造适合开发区发展的人才供应体系和激励体系。

改革前期，根据开发区实际存在的职责问题和未来发展需要，进一步优化组织职责，合理设计组织结构。根据目前党和国家的机构改革趋势，“大部制”改革仍是行政组织结构改革的主流方向。

将企业化、市场化的以责定岗的岗位体系引入开发区管委会是人事体制机制改革最基础的工作。

具体是实施“三定”，即根据开发区发展规划、管委会管理需要，合理确定总体人员结构、数量、质量需求，有效核定岗位及其员额数量。

这主要是实现两个转变：第一，将以职级或者行政职务为基础的传统政府体制的岗位体系向企业化管理转变；第二，将政府行政体系下的一人一岗的传统观念和做法改成企业化的以责定岗体系，并以岗位清单和岗位说明书的形式进行明确。

人事体制机制改革的第一个难点是最大限度地打破编制身份羁绊，开发区所有人员（含体制内人员）一律推行聘任制，变身份管理为岗位管理。具体就是 原体制内人员实行编制内任职和岗位聘任分离、档案工资与实际薪酬分离、干部人事档案管理与合同聘用管理分离的 “ 三分离-双轨运行”机制 。改革后，体制内外的人员一律实行企业化人力资源管理机制。

为此，需要建立一套完整的岗位任职资格标准体系，为“人岗相适”提供界定标准，具体包括以下三部分：

1. 一般任职条件，满足岗位工作需要的最基本的资格条件,包括学历、工龄、培训、职称/资格、绩效等；

2. 知识和技能要求，满足岗位工作需要的专业知识、专业技能、通用只是、通用技能；

3. 素质能力要求，以素质模型体现，满足驱动任职者出色达成高绩效的动机、个性和兴趣等个人特征要求，可以分为岗位序列素质模型、核心素质模型、层级素质模型等。

   
   

根据任职资格标准，设计聘任工作流程、标准和方法，如按层级、按批次组织选聘、竞聘和招聘，聘任上岗，实现能者上庸者下、人员优者进劣者出。

人事体制机制改革的焦点是建立科学全面的绩效管理体系，真实有效地评价区域发展和个人业绩。根据开发区机构设置特点， 绩效体系主要是分为开发区管委会、各部门单位和员工个人三级管理。

首先，要全面界定开发区的功能定位，科学设定未来的发展目标， 构建目标明确、导向清晰、符合规律、量化具体的考核指标体系。

其次，是 建立公平合理、利于执行的绩效考核体系 ，较为常见的是建立以KPI为核心的绩效系统，实现绩效考核“点面结合”、“软硬兼施”。KPI层层分解，直接责任到员工个人，有效实现考核压力传导。

总体来讲， 绩效管理坚持考核目标和发展目标衔接，部门目标与整体目标衔接，绩效激励与人员权责衔接，强化目标的引领作用和考核的导向作用 。

人事体制机制改革的第二个难点是建立对内公平、对外具有竞争力的薪酬体系 ，推行聚焦发展、倾斜一线、衔接市场、有机挂钩、优劳优得的薪酬激励机制，目的是让实干者实惠，让懈怠者羞愧，使优秀人才留得住、外部人才引得来。

薪酬管理与岗位管理、绩效管理密切相连，薪酬待遇的提升只是岗位职责履职优秀、业绩完成突出的结果。

彻底的薪酬改革将是完全打破身份的壁垒，统一所有身份人员的薪酬体系，优化成适合开发区发展、能够促进目标达成的薪酬结构， 落实“同岗同酬”和“内外公平”。

全员薪酬水平与开发区经济指标效益挂钩，个人薪酬水平与个人业绩指标挂钩。

人才培养工作往往是开发区人事体制机制改革忽略的一项工作，但这却是开发区能够保证长期发展的动力之一。