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《最高人民法院公报》
2024
年第
12
期刊登的王某琼与湖北省宜昌市伍家岗区人民政府未登记房屋认定案在一定程度上运用了行政行为吸收理论，这对于丰富行政行为理论，探索实质性化解行政争议的新路径具有重要意义。本期特邀长期在学理层面倡导创设行政行为吸收理论的学界专家以及参与该案审理的实务专家以该公报案例为切入点，深入探讨行政行为吸收理论的具体问题及其在司法实践中的具体运用，以期为该理论的创设和发展贡献智慧。
中共中央党校（国家行政学院）专家工作室领衔专家，一级教授
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文章发表于《法律适用》2025年第3期
“专题研究：行政行为吸收理论及其实务展开”栏
目，第8-18页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
行政法是规制行政行为的法，行政法学以行政行为为主要研究对象。行政行为种类繁多，某些行政行为之间存在着吸收关系，即在两个行政行为之间，一个行政行为吸收了另一个行政行为的功能，被吸收的行政行为失去独立存在的法律意义。行政行为之间的吸收模式大量发生在“后行为”吸收“前行为”，但也存在“前行为”吸收“后行为”以及两个行为同步作出并同步相互吸收的现象。基于这一现象和规律，创设行政行为的吸收理论非常重要，这不仅体现了行政法学，特别是行政行为理论的丰富和成熟，而且在一定程度上可以直接改变“一行为一诉”和“一行为一判”的传统行政诉讼模式，探索和推进实质化解行政争议的新途径、新模式。
行政行为 吸收关系 行政争议 行政诉讼
行政行为乃是行政法学的核心概念和基础。世界上大多数国家的行政法（学）都以行政行为为基础构建理论体系。笔者在研究行政行为中发现，行政行为之间存在许多联系，特别是有些行政行为之间存在着法律上的吸收关系，即一个行政行为的功能被另一个行政行为所吸收。吸收的结果是被吸收的行政行为失去其独立存在的法律意义，不再被视为一个独立的行政行为，其在行政程序和权利救济程序上均失去了独立性。如果行政法学能够确立行政行为的吸收理论，将可以简化行政程序，进而优化行政复议与行政诉讼制度，在一定程度上改变“一行为一诉”的传统模式，推进综合实质化解行政争议，节约司法资源。为此，笔者从2010年开始将“行政行为的吸收”这一主题写进《行政法学》教材并持续推进和关注这方面的研究。
最高人民法院于2023年审理的王某琼诉湖北省宜昌市伍家岗区人民政府未登记房屋认定案，反映出我国的行政审判实践也正在创设、应用和推进行政行为吸收理论，实现了行政法学理论界与行政审判实务部门的殊途同归。该案基本案情如下：伍家岗区人民政府在王某琼房屋未登记，不符合认定为合法建筑（房屋）的条件的背景下，作出了《关于未登记建筑（房屋）的认定意见》（以下简称《认定意见》），认为该房屋属于违法建筑。随后，伍家岗区住保中心根据《认定意见》对王某琼案涉房屋进行了强制拆除，王某琼单独对《认定意见》提起了诉讼。此时，本案正处于评估前对房屋性质的认定环节，王某琼是否可以就《认定意见》单独起诉。一、二审法院均认为，《认定意见》属于过程性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。最高人民法院再审认为，《认定意见》的法律效果并没有被后期的行为所“吸收”，在向本院申请再审之前，王某琼与房屋征收部门未订立补偿协议，伍家岗区政府也未就王某琼案涉未登记建筑作出补偿决定，所以不存在“吸收关系”。在后续行政行为尚未作出的阶段，《认定意见》对王某琼就案涉房屋获得行政补偿或者行政赔偿的合法权益产生实际影响，应给予当事人针对该《认定意见》以单独的诉权。
虽然最高人民法院在该案中并没有认定作为被诉行政行为的《认定意见》已被后续行政行为所“吸收”，但在理论上表明了当事人具有对《认定意见》享有独立诉权的两个基点：一是有些行政行为之间“存在吸收关系”；二是当前一个行政行为未被后一个行政行为所吸收时，只要该行为与当事人具有利益关系，当事人就具有独立的诉权。言下之意，如果前一个行政行为已被后一个行政行为所吸收，被吸收的行政行为就未必具有独立的可诉性。
在这样的背景下，笔者认为，系统创设、深入研讨行政行为吸收理论的时机已经成熟。
行政行为之间之所以存在“吸收关系”，取决于行政行为的单一性与过程性。行政行为的“单一性”决定了行政行为发生吸收的“可能性”，行政行为的“过程性”决定了行政行为发生吸收的“必然性”。行政行为的单一性与过程性乃是行政行为吸收关系存在的事实基础和法理基础。
我国“行政行为”由于受德国“行政处分”概念的影响，一直被定性为具体的单一性行为，如行政命令、行政确认、行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征收、行政征用、行政补偿等等，并且在“一行为一诉”模式中与案由和判决直接相对应。我国在法律适用上也追求“一行为一法”，如行政许可行为适用行政许可法，行政处罚行为适用行政处罚法，行政强制措施与行政强制执行行为适用行政强制法，之后还将争取制定行政收费法、行政征收法、行政补偿法等，在没有统一的行政基本法和行政程序法背景下更是如此。这种行政法制模式，为学习、实施行政法，特别是为适用行政法带来了便利，但同时也暴露出种种弊端。立法上的挂一漏万会影响具体的法律适用（如部分新型行政行为无相应的法律予以规制），特别是针对行政机关基于同一目的和任务所作的一系列行政行为，只能“一对一”地申请或提起一系列行政复议或行政诉讼，给相对人造成权利救济上的诉累。
除了单一性，行政行为还具有过程性特点。行政行为的过程性最早源自日本行政法学界的研究。早在20世纪60年代，日本学者园部逸夫在其《行政程序》一文中以“行政过程”替代“行政程序”，并将其定义为“程序的连锁或行为的连环”。今村成和在其《行政法入门》一书中，首次导入了“行政过程”的概念，并单独设置了“行政过程中个人的地位”一章。其后，远藤博也、盐野宏、大桥洋一等学者逐步提出了各自的行政过程论观点，该理论走向成熟。我国早在20世纪90年代就开启了对行政行为过程论的研究。朱维究、胡卫列在《行政行为过程性论纲》一文中，不仅首次提及了行政行为的过程性，还提及了“数个相关行政行为的过程性”。之后，有学者认为，行政过程的概念根据范围的大小可分为最广义、广义、狭义与超狭义四个层次。最广义的行政过程，是指行政机关为实现公共利益而进行的各种行政管理活动所构成的整体过程；广义的行政过程，是指行政机关为实现一定的行政管理目标而进行的一系列行政活动所构成的过程；狭义的行政过程，是指单个行为以一定程序作出而构成的过程；超狭义的行政过程，是指由单个行为内部的某一程序按照特定步骤实施所构成的行政过程。
笔者认为，行政行为的过程性反映了行政行为的存在方式，任何行政行为都处于过程之中，过程以外的行政行为不复存在。过程性是行政行为的固有特性之一，从小系统而言，是指每一个行政行为本身都会经历一个形成过程；从大系统而言，多个行政行为常常并存于行政机关基于同一目标的同一个整体行政过程之中。
行政行为的单一性与过程性碰撞和融合形成了行政行为之间的吸收关系。换言之，行政行为之间的吸收状态，是行政行为单一性与过程性共振的结果。
行政行为的吸收，系指两个行政行为之间，一个行政行为吸收了另一个行政行为的功能，使得被吸收的行政行为失去独立存在意义的法律状态。所谓独立存在意义，系指独立适用行政程序和权利救济程序（行政复议和行政诉讼）之价值。
行政行为的吸收大多发生在前一个行政行为被后续行政行为所吸收的情形，即“后行为”吸收“前行为”。例如，海关查获走私物后，先作出“扣押决定”（属于“暂扣”的行政强制措施），之后作出“没收决定”（属于行政处罚行为）。当“没收决定”作出以后，前面作为行政强制措施的“扣押决定”就被后续作为行政处罚行为的“没收决定”所吸收，当事人就没有必要针对行政强制措施中的“暂扣”单独申请行政复议或提起行政诉讼，只要复议或起诉后续的行政处罚行为（“没收”）就足以覆盖前一行为。
行政行为的吸收，是行政行为之间的一种关系状态，其法律特征在于：
第一，关于关系范围。行政行为之间的吸收关系，不是指一个行政行为的形成过程，其发生在两个行政行为之间，而不是一个行政行为的内部各环节之间。
第二，关于吸收状态。行政行为之间的吸收关系并不表现为从物理形态上由吸收行为消灭或吞并被吸收行为，其只是一个行政行为（吸收行为）吸收了另一行政行为（被吸收行为）的“法律功能”而已。吸收发生之后，被吸收行为并不是从形态上被吸收行为所“消灭”，仅仅是其法律功能被另一行为所代替，并由此失去了独立存在的法律意义。
第三，关于吸收效果。行政行为吸收发生之后，被吸收行政行为便失去独立存在的法律意义，失去独立适用行政程序和行政复议、行政诉讼权利救济的价值。这具体表现为：1.如果被吸收行为原先在行政程序上存在缺失（如应当经过听证而未听证的），就无须事后再去弥补；2.申请行政复议或提起行政诉讼也只可对后续的吸收行为提起，不得单独对被吸收行为申请行政复议或提起行政诉讼；3.如果当事人分别对吸收行为与被吸收行为申请复议或提起诉讼，复议机关或人民法院应当作为一个案件处理。
行政行为之间的吸收并非在任何行政行为之间、在任何条件下都会发生，只有在下列条件下才有可能发生行政行为吸收：
一是两个行政行为之间存在可吸收的可能。有的行政行为之间可以发生吸收（如对证据登记保存措施与行政处罚之间），而有的行政行为之间不可能发生吸收（如行政处罚与行政奖励之间）。
二是两个行政行为都已作出。如果一个行政行为已经作出，而另一个行政行为尚未作出，就无以发生它们之间的吸收现象。
三是两个行政行为基于同一行政任务和目标。发生吸收关系的两个行政行为可以是同一个行政主体作出，也可以由不同行政主体作出，但是两个行政行为的任务和目标必须是同一的。所谓同一的行政任务和目标是指，基于同一目的而针对同一行政行为的标的，即同一当事人及同一事项。比如，为了处理当事人违法建设问题，而对该当事人采取的行政强制措施与行政处罚等。如果两个行政行为系针对不同当事人作出或者针对同一当事人但基于不同行政任务而处理不同事项，就不会发生吸收现象。
