徐振伟：美国对印粮食外交如何折射“大国南亚困境”？

政治学与国际关系论坛 · 公众号 · · 2023-09-17 18:02

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徐振伟：美国对印粮食外交如何折射“大国南亚困境”？

作者：徐振伟，南开大学周恩来政府管理学院副教授，研究方向：美国外交、非传统安全

原标题：美国对印度的粮食外交战略及困境（1965—1968年）

来源：《国际政治研究》2023年第3期；南亚研究通讯

微信平台编辑：周悦

内容提要

1965年，印度遭遇大饥荒，美国通过设置自由化改革、支持越战政策等一系列条件来对印度提供援助，经历了谋划和实施、推进和深化、调整和限制三个阶段，对印度的内政外交等各领域产生重要影响。但此后，随着印度国内粮食生产的好转，约翰逊政府借助粮食援助试图在南亚次大陆重构秩序的努力逐渐式微，英迪拉·甘地政府将印度重新带回到大饥荒之前的道路，美印关系转亲为疏。在美国对印度的粮食战略中，美国企图将印度纳入美国的战略轨道，而印度奉行机会主义政策，试图摆脱美国的控制，实行独立自主的发展道路，因此，美国对印度的粮食外交面临着无法实现自身战略目的的困境。这种困境从更为宏观的层面体现了由全球冷战格局与南亚地区的区域大国对立嵌套而成的“大国南亚困境”的局面。

关键词：地区与国别政治美国印度约翰逊政府粮食外交

图源网络

印度自建国以来，外交政策制定一直由总理办公室和国家安全委员会负责，除了极少数具有政治影响力的智库领导人，印度其他智库对外交政策产生的影响微乎其微。随着印度日益深入参与地区和全球事务，政策制定部门对专业人才需求量增大，由私营部门资助成立的智库兴起，国防和外交政策类智库逐渐由边缘化角色转变为政策制定的参与者。莫迪政府首次执政后，将智库视为叙事的构建者和推动者，可以帮助支持印度成为全球大国，曾拥有政治精英身份的领导层、国内知名知识分子因此有了更多契机担任国家安全委员会顾问，为政府决策提供专业性知识服务。也正是在莫迪执政后，印度开始重视与智库合作制定对华政策。外交部政策规划和研究部不仅考虑聘请外部专家，而且还鼓励精通中文的智库研究人员加入政府智囊团。 那么莫迪二次执政后，印度智库界的对华政策辩论呈现出什么样的图景? 将是本文重点回答的问题。

1965年，印度与巴基斯坦在克什米尔地区再次交火，第二次印巴战争爆发。 加上1962对印自卫反击战，印度这个南亚次大陆上面积最大的国家，在短短三年时间里已然经历了两次战争，这使该地区局面变得愈加错综复杂。与此同时，由于干旱导致农田缺少灌溉用水，印度国内陷入了灾难深重的大饥荒中。饥荒波及了印度大部分地区，约三亿人面临着饥饿的绝境。印度的危急形势得到美国的关注，信奉“多米诺骨牌效应”的美国人担心印度的动荡最终演化为一场革命。尤其在巴基斯坦同中国不断走近，而印度又和苏联存在着密切互动之时，美国不愿看到这个亚洲大陆上最大的“民主国家”加入社会主义阵营。彼时，美国是世界上最大的农产品出口国，总统约翰逊很快就对印度的援助请求给予回应。自此，美国国内剩余的粮食开始有计划地运往印度。较之此前美国对印度的各种援助，1965年的援助行为更具战略性，因此，美国在1965年对印度的粮食援助十分值得研究。虽然粮食援助挽救了不计其数的灾民，其行为本身确实体现出人道主义价值，但是，美国在1965-1968年间更看重的是借助粮食援助来实现本国的安全利益。为此，美国总统约翰逊及其内阁与印度的执政者在粮食领域折冲樽俎。

此前关于约翰逊政府对印度粮食战略变化和发展的全过程，学界缺少完整和系统的阐释，并且忽视了印度自身的因素和冷战国际性因素在粮食援助、粮食外交上的联结与互动作用。基于此，本文借助关键人物约翰逊总统与美驻印大使鲍尔斯等的《回忆录》、中情局的档案、印度国家档案馆新解密的档案等一系列原始资料，尝试将粮食援助作为一种外交现象，从约翰逊政府外交决策的过程来分析美对印的粮食援助决策过程，探讨粮食因素在美国对印政策乃至冷战国际政策中的作用。同时，将美国对印度的粮食外交置于冷战国际史的语境中重新审视，分析美国的粮食战略与冷战战略的博弈对美印关系的影响，展现冷战时代美印在粮食安全领域博弈的不对称性及其限度。这种限度折射了“大国南亚困境”存在的问题，美国作为域外大国，试图以粮食为武器来对印度施加影响，但取得的效果较为有限。

一、 美国对印度开展粮食外交的背景

20世纪的60年代，世界粮食生产处于一个上升期，除了印度发生旱灾的时期外，“世界粮食价格一直保持稳定，库存始终是充足的”。 但值得关注的是，“粮食生产国比其他基本产品的生产国要少得多”。这就是说，尽管总体上世界粮食产量不断增加，但这种增加主要集中在为数几个存在明显生产过剩的产粮大国中，其他大部分国家则通过生产其他产品换取外汇，再从产粮大国进口粮食。对于欠发达国家来说，他们往往利用不多的耕地种植一些非粮食作物，再通过出售这些农产品带来的收入去购买粮食。因而，欠发达国家出口的农产品或者其他原材料的价格将直接影响他们的粮食进口量，这种状况隐隐暗示着脆弱的相互依赖中显现出的权力，为数不多的产粮大国(往往也是发达的工业化国家)将从粮食生产中获取同其他领域中一样具备效力的外交工具。

20世纪60年代初期，在印度总理尼赫鲁主政下的国家仍然坚持着一种“混合甘地和社会主义意识形态”的政策主张，尽管进行了取消中间人角色的土地改革，印度依然需要依赖外国的粮食进口来满足国内基本需求。这种混合型的政策主张形成这样一种局面： 一方面， 印度国大党的政客们较为欣赏苏联模式，政策层面上表现为尼赫鲁政府主动进口外国的低价粮食。受益于美国的《第480号公法》(PL.480)，尼赫鲁政府使印度的粮食价格长期维持在很低的水平上，从而集中精力发展尼赫鲁以及其他很多印度领导人青睐的工业，他们致力于使印度从“一个基本上是农业和乡村的国家转变为一个更加工业化和至少部分城市化的国家”； 另一方面， 能带来可观外汇收入的黄麻与棉花贸易又是印度的重要财源，有许多从事这类农产品贸易的财团一直在赞助国大党的选举。因而，决策者们更坚定地采用出口非粮食作物进口粮食的模式，从而使印度牢牢地与世界市场绑在了一起，世界市场的价格变动必定深刻影响印度的农产品出口，进而波及粮食进口。早在1950年，干旱就使印度面临着粮食减产的威胁。作为不结盟运动的发起者，对于东西方对峙始终持中立态度的尼赫鲁“第一次正式要求美国提供经济援助”，请求美国向印度“紧急调拨200万吨小麦”，印度似乎从此向美国敞开了自家的大门。然而，后来的历史发展显示，1950年对印度和美国来说都不是一个具有深刻影响的历史拐点，为这个时刻赋予过多的含义为时尚早。事实是，来自印度决策层的共识决定了印度的农业长期发展动力不足，受到国外低粮价冲击的印度农民缺乏种粮积极性。而印度国内进行的集约农业区计划也是自上而下地遭到冷遇，更遑论由国外私人基金会力推的农业技术革命了。印度的农业发展既无法带给本国领导人寄予厚望的进口替代工业化战略以有效支持，也无力扭转对其他产粮国与日俱增的依附。

美国是当时少数出现粮食剩余的国家，是彼时唯一的农业超级大国。第二次世界大战后，美国就通过马歇尔计划“使那些受援国政府对美国表示‘友好’态度”，凭借粮食增强其政治权力，实现遏制共产主义的目的。在1954年，美国出台《第480号公法》(PL．480)，开始执行其“粮食用于和平计划”。“这项法律规定了粮食援助的一切细节，并把粮食援助变成了一种真正的农业和对外政策的机制。《第480号公法》是美国立法中最稳定的组成内容之一”。在艾森豪威尔政府时期，尽管从制度设计和政策规划方面，《第480号公法》的经济和外交功能都得到决策者的重视和安排，但在实际实施过程中，《第480号公法》更多地服务于美国的经济利益，尤其是帮助美国找到合适的处理剩余农产品的渠道。肯尼迪政府时期，《第480号公法》在外交领域的功能日益彰显，一系列官僚机构的调整和政策目标的重新定位使该公法能够“提供大量食品帮助其他国家”，“通过发展实现粮食用于和平计划”，更有效地成为美国在冷战期间进行意识形态斗争的工具。不过这一时期的《第480号公法》显然无法与此前的马歇尔计划相比，尤其在肯尼迪总统短暂的执政生涯中，他需要面临的国际体系与20世纪40—50年代马歇尔计划时期相比更趋平稳，尽管其间出现了多次震惊东西方的大事件，但不得不承认，《第480号公法》关涉到的国家和地区，其重要性远远不及马歇尔计划救援的西欧各国。因而，由于施展其作用的平台十分有限，《第480号公法》使肯尼迪政府时期的粮食外交尽管展现出了一些更具主动性、进攻性的趋势，但并没有带来引人注目的效应。

二、印度的饥荒与美国对印粮食外交的开启

1964年5月27日，印度总理尼赫鲁去世。此刻，印度的发展前景有新的不确定性，国大党推举拉尔·巴哈杜尔·夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)接替尼赫鲁成为印度总理。但在美国人看来，这一度是个令人担忧的决定，他们给身材矮小、说话轻柔的夏斯特里贴上了“软弱”的标签。然而，出乎很多人意料的是，正是尼赫鲁去世和夏斯特里的上台使印度走上了不同于此前的发展道路。由于20世纪60年代初期粮食危机一直存在，印度的发展因此受到很大的影响，在尼赫鲁逝世前一年，“从1963年夏收开始，印度的粮食产量比1962年减少220万吨；而印度人口每年却增加1000余万，从而造成1963年严重缺粮”。到1964年，粮食短缺发展到极为严重的程度，粮荒席卷印度绝大部分地区，民众上街抗议，社会陷入动荡。夏斯特里上台伊始就宣布将“粮食危机”作为第一要务，并且还大量增加了农业在财政预算中占据的比例。除了在大政方针上显示出与尼赫鲁的巨大差别，夏斯特里在行政领域做出的一大变革是任命54岁的原钢铁部部长奇丹巴拉姆·苏布拉马尼亚姆(Chidam－baramSubramaniam)担任新的粮农部部长，对在尼赫鲁时代后期已经进入印度核心政治圈中的苏布拉马尼亚姆来说，尽管这一职位调整似乎像是在走下坡路，但考虑到夏斯特里新的政纲以及当时印度面临的紧急状况，粮农部长一职就显得特别重要。苏布拉马尼亚姆的两位“致力于使印度实现粮食自给的前任都已经宣告失败”，在国大党内部享有崇高声望的苏布拉马尼亚姆不仅肩负着新总理的重托，其职责也确实是任重而道远的。

夏斯特里成为印度总理后不久，多事的克什米尔地区再度成为引爆印巴关系的“定时炸弹”。 1965年8月，第二次印巴战争爆发。在资源的诱惑下，印巴双方在卡奇沼泽的冲突由边境线上的领土争端不断升级，最终演化为一场颇具规模的战争。南亚次大陆上爆发的战争看似是印巴两个国家间的问题，实际上却使美国陷入了极为尴尬的境遇。美国的困境在于， 一方面， 美巴双方是军事同盟，美国有义务帮助自己这位小盟友“声张正义”； 另一方面， 在给予盟国巴基斯坦长期的军事和经济援助的同时，出于冷战需要，美国也向印度提供经济援助，特别是在中印边界战争后，“印度在美国战略中的地位迅速蹿升”，美国更需要拉拢印度从而遏制中国。两难的困局使美国维持南亚次大陆的均势政策难以为继，印巴两国矛盾的再次激化使得美国必须明确战略重心。因而，早在中印交恶后，美国已逐渐采取“重印轻巴”政策，正如美国时任国家安全事务特别助理麦克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)所言，“我们正在经历一场痛苦的转变，即摆脱20世纪50年代完全亲巴基斯坦的政策，转变为更加符合我们真正的战略利益的政策”，邦迪提请巴基斯坦“必须意识到，‘由于全球反共战略的原因，我们决心要帮助印度’”。 尽管巴基斯坦并没有决定与美国就此决裂，但是压力迫使巴基斯坦开始重估其外交政策，与中国不断走近。

反观印度，由于高层领导人对于苏联发展模式的偏爱，自然而然对于苏联存在着天然的亲近感，更重要的是，随着中苏关系的恶化，苏联与印度在共同对付中国方面开始具备共同的利益。在此背景下，作为不结盟国家，印度可以名正言顺地采取“骑墙”战略，避免在美苏间选边站，同时还能够两边下注，从两个超级大国那里得到政策优惠。第二次印巴战争令美国在南亚次大陆上面临的局势比1962年更加错综复杂，印巴双方相互指责，并且试图“把美国拖入一场‘充满感情的争端之中’”。为此，尽管美国指责了得到中国支援的巴基斯坦，但还是力图使自己置身事外，停止对战争双方的各项援助，请第三方——联合国——来居间调停。

政坛的风云变幻刚使人们缓过神，印巴战祸又起，在这一系列的动荡尚未平息之际，印度出现了新的粮食危机，干旱使得这个人口大国“面临着1943年饥荒以来最漫长和最危险的粮食危机”，一场灾难性的大饥荒即将来临。印度出现的新粮食危机对于大量的国内百姓来说是痛苦和凄惨的事情，但对美国来说，这是施展其粮食权力的绝好机会。

首先， 美国可以打着人道主义援助的旗号正式恢复对印度的援助，解决因中断《第480号公法》而导致的国内粮食滞销，从而维护美国的经济利益。 其次， 美国是当时不多的能够对印度进行粮食援助的国家，考虑到印度粮食产量空缺之巨及援助的意愿和动力，美国甚至成为印度在当时主要的依靠，而冷战的另一超级大国，也是同美国争夺印度的另一敌手苏联则完全不具备这种实力。苏联在一段时间里虽然勉强实现了粮食自给，但仍然存在着很多问题，在收获不足的年份还需要向国外购粮，甚至在1963年，美国也开始向苏联出售小麦和面粉。因而，在对印度的争夺中，美国占得先机。 再次， 美国如能成功援助印度，就必定能获得控制印度的政策工具，尤其在美国的决策层已经将印度视为是比巴基斯坦更为重要的战略目标时，美国当然希望能尽可能地加强对印度的控制力。 一方面， 美国出于冷战需要，不能让印度走向社会主义阵营，这就需要干预印度的国内改革； 另一方面， 美国也可以凭借对印度的粮食援助迫使其在外交领域做出改变，最近的一个目标就是促成印巴双方早日和解，尽力恢复战前的平稳局面，共同对抗中国。夏斯特里的上台在行政体系层面给予印度改革以保障，印巴间爆发的战争也使美国南亚战略的调整变得日益迫切，此时印度岌岌可危的国内状况以及由此可能引发的不利后果最终促使美国开启了新一轮的对印粮食援助。 不出所料，约翰逊政府很快就回应了印度的援助请求，只是这一次，美国总统约翰逊不愿意再重复之前的老路。

约翰逊更像个实用主义者。 尽管其前任肯尼迪总统的对外援助也存在着诸多复杂考量，并不是由单纯的理想主义所驱使的政策行为，但在约翰逊看来，那些援助都是些无效的“毫无政治意味”的援助。约翰逊总统具备的这些特质使得1965年的对印援助一开始就与之前的援助明显地区别开来，越来越多的“束缚性”条件开始加诸援助之上。当然，导致这种差别的原因还不止于此，国会的制衡是另外一个重要因素。

众所周知，美国国会作为最高立法机关一直以来都同总统代表着的行政体系存在着相互牵制的关系。 在当时，约翰逊政府深陷越南战争的泥潭已经使政府饱受批评，与此同时，约翰逊自身代表着的民主党也发生着微妙的变化。由于在民主党的选民中，那些居住在城市以及市郊的选民在民主党总体选民中的重要性日渐增加，相对而言，居住在乡下从事农业的选民群体的重要性也就随之下降，这导致政府难以再对大量的过剩粮食进行补贴。这种情况直接反映在国会就是不愿意再扩大对外援助的规模，美国国内的农民也势必会因此减少耕种规模，因为大量的剩余粮食会在政府对外援助减少的情况下变得无路可销。国会的压力是约翰逊政府必须应对的，为此，对之前进行的援助政策进行调整也的确在情理之中。然而，尽管如此，如果美国国家利益确实需要援助印度，约翰逊作为一个实用主义者就必定会顶住来自国会的压力，尽可能促使援助达成。

三、美国对印粮食外交的开展与实施

在1965年，美国决策层最为关切的利益莫过于安全问题。一方面， 美国的精英们笃信“人口—国家安全理论”，他们认为，“饥饿是人口过剩及资源枯竭的表现，并进一步成为资源枯竭和政局不稳的原因”。为此，美国愿意为这些出现问题的国家提供长期的援助来发展农业，解决饥饿问题； 另一方面， “多米诺骨牌效应”依然时刻提醒着美国人不能放松警惕，尤其考虑到美国已经在这种思维的驱使下卷入越南问题。印度国内面临着饥荒带来的骚乱很可能导致政局的动荡，决策层也认为，当前印度出现的问题类似于1948年的中国，“经济增长成为国内政治稳定的一个重要因素”。在随后几年里，美国驻印度大使馆在向国内多次发出援助请求时，使馆官员们也总是反复提及印度国内可能出现的政权变更，共产主义可能带来的威胁，这也足见第二次印巴战争时，印度依然在约翰逊政府的南亚战略中占据着重要地位。

除“高级政治”中的安全利益外，美国向印度提供粮食援助也同过去实施《第480号公法》时一样，有着“低级政治”中的经济利益考虑。 基于此，约翰逊政府选择了一种更为妥协与折中的援助策略———根据印度的表现决定粮食援助的规模，并且将供应粮食援助的频率定为按月发放，力图以此使粮食援助的工具性发挥到最大值。同时，在不同阶段，约翰逊政府会根据现实情况及国家利益的变化再进行动态调整。总体而言，美国在这一时期居于主导地位，在很大程度上影响着对印援助的大局，尽管其间也曾出现过波动，但粮食援助产生的巨大威力使美国一直手握控制权。约翰逊总统在其《回忆录》中曾得意地宣称：“从堪萨斯的农田到加尔各答的港口，需要多少船只、多少粮食、多长时间，这些问题都由我做出决定。”并且，他将自己自诩为“一个农业经纪人”。反观亟需美援的印度，大部分时间里都处于弱势，通过主动改革来配合、服从美国方面的要求。因而，印度的民族自尊心受到严重挫伤，但正如一句谚语所言，“如果你给我饭吃，那你就有打我的权力。毕竟，乞讨者是没有选择的”。 美国强势主导粮食援助的进程大致可以划分为三个阶段：

1.谋划和实施阶段(1965年9月—1966年2月)。美国在这一阶段主要通过对印度的全面考察，特别是对印度的受灾实情，官僚层是否有意愿和能力进行农业改革并实现长远的发展等问题做出评估。在得到可靠信息后，美国最终决定重启因第二次印巴战争而中断的粮食援助。在谋划阶段，约翰逊政府主要通过粮食援助完成了两大目标： 第一， 美国利用粮食援助给印度政府施压，要求印巴缓和并早日签署停战协定，恢复战前南亚次大陆的局势。尽管在联合国调停下印巴实现了停火，但是，两国在克什米尔的领土争端却十分复杂和难解。当时，美国长期以来同时向印巴两国提供援助，但这种援助并没有实现南亚次大陆的稳定均势。事与愿违，美国在第二次印巴战争后逐渐地发现自己与两个国家的关系都在日渐疏远，此时印度出现的粮食危机就显得尤为关键了。尽管印度和苏联在中印边界战争后逐渐走近，但是，苏联并不具备能力向印度提供此时亟需的粮援，因而，美国有了重构美印甚至美巴关系的新契机。

在一场可以预见的印度大饥荒来临之际，美国的意图和手段也就容易表现得十分明显，印度的媒体对此就大加挞伐，指责美国“意图利用《第480号公法》迫使印度在克什米尔让步”。尽管如此，美国最高层还是在1965年10月决定延期发放对印度的一批粮食援助。虽然美国力图向印度政府表明，延迟供应粮食仅仅是因为印度尚未与美国在《第480号公法》的基础上签署一个新协议，该协议将实施长期的计划从而使印度的粮食生产重新恢复正常，而非美国企图利用粮援逼迫印度在克什米尔问题上做出让步等政治层面的考虑。认为已经胜利到手的印度并不愿意在领土问题上让步，对于美国的行为持高度怀疑。事实证明，印度的判断是对的。印巴停火后，美国在通过粮食控制印度的同时，也在试图安抚和拉拢巴基斯坦，对巴基斯坦放出一些美国通过粮援已经掌控印度的信息，这使巴基斯坦方面吃到定心丸，巴国领导人更是直言美国应当利用粮食援助使克什米尔问题得到解决。约翰逊总统与巴基斯坦总统默罕默德·阿尤布·汗(Mohammed Ayub Khan)会面时自信地告诉后者，“倘若他们(指印度)胆敢这样做(指再次向巴进行挑衅)，我们一定会阻止他们”，约翰逊相信，“我们(指美国)只要告诉印度，美国不允许他们这么干就足矣”，约翰逊的信心无疑来源于美国拥有印度亟需的粮援。

然而，美国人也在有意夸大其词。 实际上，早在阿尤布·汗1965年12月访美之前，约翰逊政府的决策层就已经意识到美国是无法最终解决克什米尔问题的，哪怕搭上本国所有的援助也无法实现。尽管如此，美国人还是给印巴之间同时营造了一种假象： 一方面， 美国表面上宣称印度未能达到获得粮援的先决条件，不断设立援助障碍，延缓援助供应时间，压缩供应体量，实则利用印度日益恶化的危机增加自己的谈判砝码，迫使印度同巴基斯坦实现缓和； 另一方面， 美国又通过夸大自身对印度的控制力，给巴基斯坦留下幻想的空间，暗示克什米尔问题解决有望，尽可能地使巴基斯坦留在美国的阵营内部，疏远中国。1966年1月，在苏联的斡旋下，印巴两国签署了《塔什干宣言》，尽管克什米尔问题并没有得到解决，但南亚次大陆的局势再度稳定下来，这正是美国希望看到的。

约翰逊政府需要确保印度得到美国粮援后，就会实施一个长期的农业领域改革来实现“自助”。印度在彼时可谓内外交困，除了与巴基斯坦在克什米尔的战事外，印度最大的困扰还是国内的发展问题。美国担心印度的发展失败会使这个西方认可的民主国家变色，为中国或者苏联带来可乘之机。特别是考虑到印度国内庞大的人口及孱弱的农业，约翰逊政府反复向夏斯特里内阁强调美国希望看到印度出台一个长期的发展计划，否则，美国就不愿意在援助方面做得更多了。为此， 一方面， 美国继续通过粮食援助对印度政府施压，批评印度国内农业发展的诸多弊端；另 一方面， 它又大力支持夏斯特里内阁，特别是力挺粮农部长苏布拉马尼亚姆，因为后者在美国看来“很可能是最有能力的内阁部长，十足勇敢而热情地倾向于美国”。而无论是夏斯特里还是苏布拉马尼亚姆，坚持的改革路线的确更符合美国人的口味。在当时，这样的改革路线也确实更符合印度的现实。在如此大背景下，美国农业部长奥维尔·弗里曼(OrvilleFreeman)和印度粮农部长苏布拉马尼亚姆于1965年11月末在意大利秘密签署了《罗马协定》。 根据《罗马协定》，印度将从以下几个方面做出重要改革：(1) 优先发展农业，1966—1967财年用于农业领域的财政预算将大幅增加，从1965—1966财年的304亿卢比增加到410亿卢比，同时，用于第四个五年计划的资金也将比前一个五年计划至少多出240亿卢比； (2)

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