来源：政府和社会资本合作网，原标题《PPP项目财务测算能做些什么？》
当前大热的中国PPP正处于锣鼓喧天、遍地开花的态势之中。但一个PPP项目从项目识别、项目准备到项目采购,一般都要经过数月甚至一年乃至更长时间,这其中除了PPP项目本身投资金额巨大(一般少则八、九亿元,多则数十亿上百亿甚至千亿),技术复杂,立项、可研和审批需要时间较长外, PPP项目的政府和社会资本方合作怎样能够清晰明了各自在项目中的责权利,双方如何达成利益共享风险共担,十分关键。
对此,除了根据政策对物有所值等有关指标进行定性评价外,数据量化分析越来重要,没有对物有所值、财政承受能力、项目成本、收入、税负、现金流、财务内含报酬率和回收期等量化指标,政府方和社会资本方便无从清晰知晓己方的财务收支,无法知晓在项目招投标或磋商中的利益底线,政府方也无法通过项目方案的审验,社会资本方也不能参与项目投标与合作,PPP咨询团队也无法编制项目方案和物有所值及财政承受能力两个报告,从而影响PPP项目进程。
财务测算就是将有关指标进行量化,给政府和社会资本方提供一双慧眼,便于他们在纷繁复杂的政策文件、法规条款和合同协议里,找到核心要素和关键的利益诉求点,为项目招投标或磋商提供谈判价码和利益保护边界。此外,财务测算除了发挥项目文案编制过程中的数据支持外,还能帮助咨询团队中非财务人员找到并理解关键指标与要素,从而帮助团队提高对外沟的效率和效果。
一、PPP项目财务测算内容和方式
1、内容
1)、物有所值:包括PPPs值和PSC值,具体包括政府股权投资、补贴金额、自留风险成本和配套投入、建设成本、运营成本、增值税等税金中立调整指标和全部风险承担等。
2)、财政承受能力:项目实施前5年一般公共预算支出增长率、运营期政府一般公共预算支出预测值、政府股权、补贴、自留风险等支出占政府年度一般公共预算支出的比率。
3)、借款及利息:借款本金、借款期限、年度利息、可用来归还借款的资金及还款期限。
4)、利润表各指标:政府付费、使用者付费、运营费用、建设成本分摊、流转税及附加、所得税和利润等指标。
5)、现金流量表:各年度现金流入、流出和净流量指标。
6)、内部收益率:项目财务内部收益率、社会资本财务内部收益率等。
7)、回收期:静态回收期和、动态回收期。
8)、投入产出的各项年均指标。
2、方式
1)、权责发生制、收付实现制和折现相结合
由于PPP项目一般至少在10年以上,因此,既要依赖权责发生制测算年度收益,更要依赖收付实现制和折现率来编制测算现金流量表、物有所值、政府承受能力和投资收益率等指标。
2)、条件假设
PPP项目一般跨期在10年以上,因此,财务测算需要对相关指标和情境进行假设,包括:投融资结构、融资利率、利润率、折现率;项目方式、合作期限、回报机制、收入和成本费用的调价机制、资金投入进度等。
3)、测算技巧
PPP项目涉及在轨道交通、医疗养老、供水、供暖、供气、市政建设、生态环境治理、地下管廊建设等产业,规模不同、付费方式不同、期限不同、政府层级不同、利益诉求不同,需要因地制宜,综合考虑项目特点和利益主体方要求,既坚持政策和财务原则,不能突破有关底线,又有针对性地考虑假设前提、指标口径、逻辑关联等,量身定做,从而尽快测算出合理的数据指标。
二、财务测算对PPP项目相关方的具体效用
1、为政府方PPP项目方案过会以及招标采购或磋商提供有力的财务支持
政府方首先要对PPP项目方案的可行性、物有所值和政府承受能力进行论证,这其中除了定性分析外,必然要对项目投融资、项目收支、物有所值、财政承受能力乃至税收等指标进行量化论证,只有以上指标符合政府现状和要求,PPP项目才可能通过政府审议,才能提交人大审议,未来政府支出才能列入政府预算支出计划。
财务测算还可帮助政府方有关部门和人员理解PPP有关政策、物有所值、财政承受能力之间的逻辑关系、计算方式、指标含义。帮助政府方设计招投标指标,鉴别社会资本方磋商或投标诉求的合理性等。
2、为社会资本方了解项目收支情况和投资收益提供支持
项目合作期限、建设投入、融资成本、经营收支、风险承担、现金流量和内部收益率等指标,为社会资本方衡量项目投入产出、运营收益、风险分配是否合理提供依据。
财务测算还可帮助社会资本方了解有关指标口径,选择核心重要的指标,综合考虑判断项目是否值得参与。
3、为咨询团队高效推进项目提供有力支持
一是帮助完善交易结构的设计。交易结构就是对交易双方为完成交易而达成的各自权力义务条款构成,包括双方的投资额、投资期限,项目分成和风险承担等。PPP项目的交易结构,包括项目建设成本总额、投融资结构、项目期限、项目收支、利益分享等回报机制和风险承担等。交易结构设计,就是事先确定好各项交易条款。但实际上交易结构设计,往往很难一下子达到合理的结果,表现为投融资的结构比例、项目期限、回报机制等,导致政府多付费、项目收益偏高或偏低等。
解决的办法就是需要财务测算一步步进行试值来改进完善,从而达到合理的合作期限、投资回报等。因此,交易结构设计需要依赖财务测算。那种将交易结构设计与财务测算割裂开来,以为先确定交易结构,财务只需根据设定的交易结构来测算数据就能达到想要的效果,是一种不切实际的认知,会导致项目分工错位、顺序颠倒、重复劳动和效率低下等。交易结构设计要想取得合理的结必须必然依赖财务测算,依赖具有金融和财务专业知识、对投融资结构、投资回报、财务测算有深入理解的专业人员的帮助支持。
二是释疑解惑,帮助团队理解有关财务指标含义和算法,提高团队与政府和社会资本方的沟通效率和效果,促进项目尽快落地实施。
三、有关概念辨析
1、内部收益率 - 判断社会资本方收益是否合理的核心指标
1).内部收益率与项目利润率的比较
从收益角度看,内部收益率指标是资金自身的价值增值能力,是根据每年现金净流入现值与投资成本进行比较后计算得出。现金流入一般指息前现金流入,因此,一般来说,内部收益率是包含了融资成本在内的资金真实回报率。收益率与融资成本的差额,决定了融资是增加还是降低了投资方的盈利水平。
另外,内部收益率指标是将项目各个年度的现金流进行折算对比,更加体现了PPP项目跨越多年(一般至少10年以上)的时间特性,包含了资金的时间价值。比较而言,项目利润率,由于其基于权责发生制进行核算,利润多寡与现金流会产生错位,从而导致时间价值差异,因此,项目利润率不能合理反映项目收益率。
2). 内部收益率的分类比较
根据投入成本的不同,内部收益率可以分为四类,一是项目项目内部收益率,即:现金流与项目全部建设成本进行匹配计算得到的数值;二是社会资本内部收益率,即:现金流与社会资本方建设投入成本进行匹配计算得到的数值;三是项目资本金内部收益率,即:现金流与项目公司资本金进行匹配计算得到的数值;四是社会资本方资本金内部收益率,即:现金流与社会资本方投入项目公司的资本金进行匹配计算得到的数值。
以上四类指标中,社会资本内部收益率是衡量项目带给社会资本收益率高低最为合理的财务指标,理由如下:
在政府方不考虑项目分成,全部损益和现金流归社会资本方所有的情况下,衡量社会资本的投资回报水平的合理指标应该是社会资本内部收益率,实现将现金流与社会资本方投入的成本进行直接配比计算,在口径上精准的核算了社会资本方的投入和产出之比。
而项目内部收益率,在项目投资额有政府投入的情况下,衡量的是项目总体投入的收益水平,包括政府投入和社会资本投入,在衡量社会资本方投资收益时,显然项目内部收益率不合适。
项目资本金内部收益率和社会资本方资本金内部收益率,将比较基数从包括融资在内的全部资金投入,缩小至资本金,既扩大了内部收益率数值。
资本金内部收益率还因为要将融资成本从现金流中剔除,将投资成本调整为资本金,增加了计算的繁琐性。
由于内部收益率高于融资成本的部分,将全部增加社会资本方的收益,反之,则降低了社会资本方收益。如以资本金内部收益率作为观察判断社会资本方的投资收益率,不利于社会资本方降低融资成本,获得财务杠杆收益,造成反向激励。
另外,由于融资比例不同财务杠杆不同,导致同一项目因融资比例变化而使得资本金收益率高低不同,从而导致项目缺乏合理的判断标准,也导致投融资比例和交易结构设计变得困难,在项目规模和融资比例两者均发生变化的影响下,资本金收益率进一步变得多样,导致对社会资本方合理收益愈加难以判断。
因此,从收益角度看,衡量社会资本方获得收益是否合理的核心指标,只能是社会资本内部收益率。
2、财金21号文政府补贴公式的有关指标含义的理解和辨析
21号文中政府补贴公式涉及到项目建设全部成本、合理利润率、折现率、补贴周期、年度运营成本和当年使用者付费共7个参数。由于没有细则解释,造成了对有关参数或概念的模糊理解与争议,比如合理利润率、社会资本方年均建设成本折现成年度现值两个参数或概念,实务中政府方、社会资本方和一些其他人员,往往都会对公式合理利润率参数产生误解。
按照公式计算的政府补贴和项目公司收入,减去公式中的有关成本,得到的利润就应该等于合理利润,或者说按照公式在假设合理利润率的基础上计算出来的利润除以投资成本,就应该与假设的合理利润率一致。
但由于一般情况下,项目公司收入(在完全政府付费情况下等于公式计算出来的政府补贴数额,在缺口付费方式下,等于政府补贴加上使用者付费)除因享受税收优惠政策而免于纳税外,还需要缴纳增值税和所得税,因此,计算出来的年度经营利润并不等于公式所确定的合理利润,计算出的合理利润率也不等于公式假设的合理利润率。
另外,由于项目可能采用BOT或BOOT等不同模式,导致年度投资成本分摊也不等于公式所确定的投资成本,因此,测算出的利润和利润率也不同于公式假设的合理利润率。
另一个模糊的地方就是对社会资本方年均建设成本折现成年度现值的理解,这里的现值看站在哪个时点来理解,如果站在项目开始的时点看此公式,则可以将此理解成社会资本年均建设成本折算到每个年度的终值,但是,站在每个补贴年度看,这句话没有问题,就是将社会资本方年均建设成本按照公式进行折现变成年度现值。
从补贴公式看,所有的参数只是按照公式用来计算项目公司补贴年度应该获得政府的补贴数额,无需受累于现值或终值的纠结,公式的根本作用就是提供一种补贴计算方法而已。
3、政府付费计算方式的多样性
财金(2015)21号文提供了一种政府付费额度的计算方式,付费多少有赖于各个合理利润率、折现率和补贴周期的设定,付费的合理与否应以内部收益率作为判断依据。
而获得同样的内部收益率,也可以采用其他付费方式,比如等额本息方式、补贴周期前几年多支付等方式。
付费计算方式的多样性的原因,除了不同的计算方式可以对应一个内部收益率外,更主要的原因在于,PPP项目是政府和社会资本方项目合作,双方可以通过协商采用多种计算方式来确定每年付款的金额多少,只要双方互惠互利,合作共赢,收益合理即可,且彼此认同接受即可。
4、资产确认类型对费用分摊与现金流和内部收益率的影响
在将项目资产确认为金融资产、无形资产或固定资产的不同资产类型下,由于运营期年度资产摊销额度不同,导致所得税支出不同,从而影响项目公司年度现金流、现金流净现值、内部收益率,并进而影响招投标或磋商指标的设定和谈判价码。
5、施工利润和投资利润对社会资本方参与项目方式的影响
PPP项目投资动辄上十亿、几十亿乃至百亿、千亿以上,规模大,建设单位投入的项目资本金往往只有建设总成本的20%-50%,从资本金角度看,利润率则是投资总额利润率的2-5倍,假设建设成本利润率为10%,则资本金利润率可达到20%-50%,如果建设成本利润率为20%,则资本金利润率可达到40%-100%。
另,建设期远远短于运营期,施工利润在建设期完成即可获得,而运营期投资回报(内部收益率)一般在6%-8%之间,收益基本上就是只能用来弥补融资成本,远低于建设期的施工利润,且运营收益获取的期限漫长,少则8年,多则30年甚至更长。因此,社会资本方往往更多的是看在施工利润。在社会资本方有钱却无施工资质的情况下,理性的做法是找到缺钱但有施工资质的施工企业,只不过二者需要共享施工利润,组成联合体来参与项目投标、建设与运营。
6、税收与政府付费的关系
政府付费的PPP项目,为了吸引社会资本方参与项目合作,需要保持一定的项目收益率水平,另一方面,政府又想扩大税源,对项目公司进行征税,而征税又必然降低了项目收益水平,要想两头兼顾,只能将税收增加到支付额度里,这样做的结果实际上就是自己消费自己。但政府也愿意这样做,原因在于政府所属部门的利益诉求不同。
7、测算的作用和实际情况差异的处理
财务测算是在一系列合理假设的前提下进行的,这些假设与未来实际情况必然存在差异,因此,方案中必须要有建设成本最终以竣工决算审计的数值为准的一说。
而建设成本变化将导致未来政府付费发生变化,运营成本、税收政策与假设也可能不一致,这些变化情况进而影响项目未来实际的内部收益率。
因此,不能希图通过调整投资总额和其他指标,反复多次测算,来达到测算数值与未来实际完全吻合。
财务测算的数值实际上是为编制方案、物有所值和财政承受能力提供参考依据;为PPP项目落地实施,引进社会资本方和起草合同,设定有关指标上限,确定有关原则,比如,招标或磋商时设定年度政府付费、运营成本指标和内部收益率以测算数值为上限,在出现重大意外情况需要增加支出或提高收益时,必须经政府同意或满足触发条件,等等。
8、物有所值和财政承受能力指标口径的差异
物有所值指标是现值概念,而财政承受能力指标是年度指标的概念,二者应用的场景和作用不同,不能混同。
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