------据说搞村镇的都关注了我们------
随着我国城镇化进程的快速发展，以及城市建设的需要，越来越多的农村集体土地被征为国有，作为维护社会稳定的产物，村留用地应运而生。村留用地制度于上世纪80年代最早出现在深圳地区
[1]
，该制度能有效保障失地农民的长远生活收入，缓解城市建设过程中的征拆矛盾。但按照政府关于农用地转为建设用地的审批要求，村留用地从核定指标到项目建成，需历经指标核定、规划核查、选址、用地预审、建设用地规划许可证、建设用地批准书、开发报建等环节，各个环节均有多道程序，一环不通则会导致整个项目搁置。再加上早期征地政策不完善、村留用地政策的反复调整、建设用地指标限制及农村集体收益分配考虑等因素，村留用地政策实施以来，作用和成效并不明显。很多学者对深圳、上海、浙江、广州等全国各地的村留用地实施情况进行了探讨，指出了村留用地制度在实施过程中存在的主要问题：历史留用地欠账量大、报批程序繁琐周期长、村留用地大量发展商业打破了城市用地的布局平衡、土地利用率低、布局分散、以土地落实方式兑现造成建设空间压力巨大、缺少宏观调控和退出机制等。其中，选址与城市规划矛盾大、土地利用率低是共性问题，在刘永红、王卫城对深圳的村留用地规划管理的研究
[2]
，王玮瑜对广州市花
都区村留用地规划建设管理情况的研究
[3]，李添贵对广州市南沙区黄阁镇村留用地的开发利用现状情况的研究
[4]
，张秋华、罗叙文对浙江宁波村留用地政策执行现状研究中都得出了相同的观点
[5]
。
村历史留用地欠账成了普遍问题，导致村民在土地政策方面不满情绪高涨，严重影响了新征地项目的推进，进而滞后了城市发展进程，解决村历史留用地遗留问题刻不容缓。本文以广州市白云区为例，主要针对指标兑现这一环节，重点分析白云区村留用地在指标落地过程中存在的问题，探讨了白云区村留用地落地专项规划实践，并从规划编制的角度出发，提出规划对策，对探讨非法定规划如何应对实际社会问题具有重要理论和实践意义，以期为其他地区提供参考。
白云区位于广州市中北部，为广州市中心城区的组成部分之一，白云区辖18条行政街道和
4
个中心镇，是典型以城带郊的区。由于所处区位和功能定位的特殊性，白云区承载了大量省、市重点基础设施建设项目，村留用地历史遗留问题尤其突出。据统计，
1992
—
2013年期间经政府核定的白云区村留用地指标共有
493.67
公顷，但大部分用地没有实现落地并按规划开发建设。与此同时，白云区出现了大量农村集体土地违法建设行为。一方面违法建设突出，另一方面作为农村集体经济发展过程中合法获得建设用地的唯一渠道
[6]
，原征地的村留用地指标却无法落地，以至于农村集体经济得不到合理有序的发展，也影响到城市的正常发展秩序。
由于村历史留用地欠账多，白云区一直在积极探索如何破解村留用地规划管理及发展难题。2010年，白云区政府组织开展了白云区历史欠账村留用地的选址工作，引导各村留用地指标落地，但由于与相关规划协调不够、且未充分考虑村集体诉求等原因，村留用地指标落地工作进度缓慢。近年来，随着国家、省、市各阶层对农村集体土地问题的关注、相关政策的密集出台，以及白云区被列为中央农办农村改革试验联系点，解决村历史留用地落地难问题时机相对成熟。
2014
年，白云区政府印发《白云区全面推进留用地兑现工作方案》，以加快村留用地指标的
“
落地
”
工作，白云区国土规划管理部门委托广州市白云区城市规划设计研究所开展了《白云区省市重点项目历史留用地落地专项规划》（以下简称村留用地专项规划）的编制工作，以彻底解决1992
—
2013年期间
493.67
公顷历史村留用地的落地问题（图
1
）。
图1 未兑现留用地指标涉及村分布示意图
为保护耕地，国家严格控制了建设用地总量，每年下达的农转用地指标有限，随着广州市城镇化进程的加快，建设用地不断扩张，用地增量与土地利用总体规划要求矛盾愈发突出。因此，广州市农转用指标往往优先考虑发展政府主导的建设项目，给白云区的指标分配一是受
“
北优
”
战略影响不愿过多安排，二是指标主要用于基础设施发展、公共设施建设和其他重大项目引进方面，三是在农转用指标严重不足的情况下，村集体也普遍要求办理农
转用后取得实物留用地，不愿接受货币补偿方式，因此产生了紧张的建设用地供求矛盾，白云区村留用地落地困难。
一是制定村留用地选址方案过程中，政府选址不符合村民意愿或村集体选址未充分体现集体利益，导致所选地块不被村民接受而闲置，造成土地资源浪费。二是村社对村留用地的容积率等用地指标存在争议，村民希望提高容积率，获取较大收益，但是在指标问题上与政府难以达成一致，以致项目进度拖延。三是部分村留用地由于受到规划限制，本村内没有预留村经济发展用地，需要异地选址，但是异地解决往往受到村集体排斥，大多数村集体看中留用地带来的直接效益，希望能落在本村，却因为难以找到符合规划的建设用地而迟迟无法落地。
留用地指标虽已核算到村，但在实际操作过程中，部分意向选址地块经村集体共同研究同意，但与城市规划和土地利用总体规划不符，导致用地报批协调时间长，需经过反复多次协调。如人和镇黄榜岭村，依据《白云区土地利用总体规划（2010
—
2020年）》，村留用地选址红线范围内用地为非建设用地，实际用地性质需求与规划不符。
白云区村留用地现状开发路径以
“
出租经济
”
和
“
马路经济
”
为主，在产业选择上与所在区域的主导产业、功能定位的不符，造成产业低端、土地价值低、收益少。究其原因主要有两点：一是村民对留用地政策缺乏正确的认识，开发建设留用地的积极性不高，将留用地和违建物业同等对待，零星的引进投资者或租赁使用，而不能保证充分与区域产业布局协调，实现土地价值的最大化。二是村留用地的行政审批手续复杂，包含用地报批、项目立项、水电道路等市政设施申请、建设施工等手续，涉及规划、国土、建设、环保等多个职能部门，流程繁琐、进度缓慢，前期部分审批文件具有时效性，后续若有耽搁，则会导致文件过期，耽误工程进度，以至于部分投资企业中途选择放弃，项目失去了投资，后继手续也无人跟进办理。
在充分认识白云区村留用地现状和存在问题的基础上，村留用地专项规划以
“
主动谋划，积极探索，解决村民合理诉求，破解留用地兑现难题
”
作为规划目标，明确村留用地选址方案，并通过规划调整、用地保障等手段保证村留用地的落地。
村留用地专项规划对规划的可实施性要求更高、更具体，以规划需求为导向的规划方法，是保障规划方案能够顺利实施的基础。本次规划需求应是表达村集体对农村经济发展的诉求和满足规划控制需求。为提高规划可实施性，确定了村留用地的选址原则。
（1）优先尊重村民意愿，保障村民权益。在用地选址不与法律法规等刚性控制条件冲突的情况下，优先考虑村社意愿。
（2）优先选择符合规划的地块，便于近期实施。引导村社优先选择符合城市总规、土地利用总体规划、控制性详细规划、村庄规划的地块，降低村留用地落实难度。
（3）优先选择土地价值高的地块，便于高效利用。优先选择交通便利、基础设施完善、临近城市重点发展区等土地价值高的地块。
（4）鼓励尽量集中安排留用地，提高产业集聚规模效应。以村为单位，条件许可下鼓励尽量集中安排留用地，统一规划布局，统筹使用。针对
1000
平方米以下的村留用地选址地块，协调村社，采用货币补偿或与新增留用地打包落地方式进行兑现，促进集约节约用地。
人本规划是新时期规划的核心理念，提倡由技术性规划向公众参与的协商式规划转变。面对选址与村民意愿不符的问题，规划提出引入公众参与机制，保障和维护村民利益，体现了
“
自下而上
”
的规划模式。
自2014年初开始，规划编制单位配合白云区国土规划管理部门对全区村留用地进行了全面摸查和梳理，以街镇为单位，建立了白云区村留用地台账。
493.67
公顷历史留用地中，
410.45
公顷用地为已办理用地选址的留用地，符合规划的应指导各村继续完善相关手续并实施开发建设，不符合规划的应与规划继续衔接；
83.22
公顷的村留用地指标（涉及
16
条街道和
4
个中心镇，共计
72
条村庄）尚需通过选址、规划衔接后兑现。为保障每个村集体的权益，规划编制过程中，编制单位和国土规划管理部门多次到相关镇街、村协调，达到规划师、部门、村民多方联动（图
2
）。
图2 公众参与示意图
（1）动员大会。村留用地专项规划开展前期，规划编制单位协同国土规划管理部门在各镇街召开了工作动员会，一是宣讲规划编制工作的目的及意义，二是宣讲村留用地选址原则、办理手续流程等，
指导各村社开展用地选址、报批、规划报建等手续。
（
2）前期意见征集。在摸查各村现状建设情况，核查城规、土规等规划情况后，设计人员深入各村，通过现场访谈及发放
“
三图
”
（航拍、现行控规导则、在编片区控规图）的方式，对村集体留用地的选址意向、产业发展类型、村留用地开发利用满意度、留用地兑现方式等方面的意见进行了调查和反馈意见收集。
（3）方案对接。开展选址工作阶段，设计人员根据各村情况，梳理出可供各村选取的地块，到村与村民面对面，引导各村开展意向地块的选取工作，并对各村意向地块逐一排查，筛选完成后到村对接以图纸盖章形式确认。平均每条村的对接次数为
2
次以上，共对接
140
余次，体现了村留用地选址充分尊重村民意愿的民主决策原则。
（4）规划公示。白云区
4
个建制镇涉及的村留用地与同步编制的村庄规划充分衔接，各村以村民代表大会形式表决村庄规划方案的同时，也对村留用地选址地块进行确认，并在村委宣传栏进行公示。街道内的村庄，以函的形式向涉及的村庄发放村留用地选址基础图纸征求各村意见，并进行了意见回收。
选址方案与城乡规划之间的矛盾是村留用地实施的最难点之一，也是村留用地专项规划需重点解决的问题。使规划本身成为协调各项规划的有效平台，是本次规划的创新之一。在规划编制的同时，编制单位协同区国土规划管理部门在广州市总体规划和白云区功能布局规划基础上，结合村社意愿，同步协调在编的村庄规划、白云区功能片区土地利用规划和片区控规，对留用地位置、使用功能、用地指标进行调整，消除多规之间村留用地的空间差异，确保村留用地规划得以落实，手续得以顺利办理（图3）。
图3“多规合一”示意图
（1）与城市总体规划对接。选址地块坚持符合《广州市城市总体规划（
2011
—
2020）》，并与市域三区四线无冲突。
（2）与村庄规划协调。
2013
年，白云区在广州市积极推进新一轮村庄规划编制的工作要求下，开展了
4
个中心镇
112
条行政村村庄规划编制工作。村留用地专项规划涉及四镇各村的留用地选址地块充分与村庄规划对接，通过村庄规划落实留用地指标，并同步开展地块控规调整工作。
（3）与控制性详细规划协调。一是留用地选址地块与现行控规不符的（包含
4
镇选址地块），纳入控规调整范畴；二是留用地选址地块与现行控规不符，还涉及在编控规的，在充分协调在编控规成果后，纳入控规调整范畴；三是对已办理规划许可的村留用地地块与现行控规不符的，开展控规信息修正工作。通过村留用地专项规划，一次性打包解决了
43
宗（包含历史已兑现和本次选址地块，涉及白云区
15
个镇街共
45
条村庄）村留用地控规调整，切实解决了村留用地落地与现行规划之间的矛盾，极大提高了村留用地的落地效率。
（4）与功能片区土地利用总体规划协调。功能片区土地利用总体规划修编与村庄规划同步开展，村留用地专项规划与其充分对接，确保现行土规中为非建设用地的留用地选址地块，在功能片区土规中落实建设用地规模。
容积率的高低直接决定了村集体的经济利益，也是村集体最关注的问题之一。设定统一的容积率标准，有利于保证公平。本次专项规划容积率指标参照广州市历史上已审批项目中对村集体经济发展用地的控制强度来设定。
一般地区，原则上按≤
2.5
控制，临近敏感点区域的容积率适当降低
;
南湖、帽峰山等生态敏感区按≤
1.2
控制；高校园区按≤
1.5
控制。位于城
市建设区的，如相关市、区政府文件或会议纪要已对村留用地控制指标进行说明，按政府文件执行。另外，对历史已批复地块的指标控制要求尽量遵照历史审批（图
4）。
图4 留用地容积率分片控制示意图
土地低效利用是白云区村留用地乃至村集体经济发展用地长期存在的问题，观念意识与无序开发是其症结所在，村留用地专项规划不仅是促进村留用地尽快落地，还对村留用地产业发展进行了研究，提出了区域产业引导和地块产业引导目标，指导村集体经济规范化、合理化发展，引导村庄走上可持续发展之路。
（1）区域引导：通过分析村留用地选址地块所在的白云区产业功能区，指出各区域主导功能，要求村留用地选址地块产业发展需符合区域发展的目标。
（2）地块引导：分别对集中模式（园区模式）和分散模式提出产业指引（表
1
）。
表1 地块产业引导表
《白云区省市重点项目历史留用地落地专项规划》自2014年开始编制，于
2017
年
1
月经广州市人民政府批复，历时三年，经过公众参与、多元合作、多规协同，白云区
493.67
公顷历史村留用地指标全部兑现落地，在保障农民利益、助推村经济转型、重塑政府公信力等方面起到了积极的作用。
村留用地专项规划作为非法定规划，从村留用地落地难的现实问题入手，针对具体情况，提出了更加有指导意义、可实施性的措施。但在规划编制过程中，受各种政策限制等原因，也存在较多局限，需要在实践中不断创新探索。
村留用地专项规划针对白云区历史村留用地在指标兑现过程中存在的问题提出了规划措施，以保证其有地可落。但受制于现有政策，而没有更大的规划空间，如历史征地政策的不完善导致兑现方式受限、集中落地的鼓励机制缺失而被迫分散布局、容积率设置缺乏补偿机制而损失土地价值。
兑现方式单一。村留用地专项规划中对村留用地指标主要以货币补偿、选址落地两种方式兑现，72条村庄中有
51
条是以选址落地方式兑现。规划编制过程中，考虑到村集体的意愿，以及其他兑现方式的可实施性，多以指标直接落地方式兑现，未来需政府出台更加完善的征地政策，积极探索村留用地指标兑现的多种新模式，盘活存量低效用地，以减少对新增建设用地的需求。如征地单位等价置换物业、政府从市场收购房屋转让与村集体组织、在
“
招拍挂
”
地块合同中直接约定相应比例面积的房屋让与村集体组织、增加已建地块通过升级改造落实留用地指标方面的激励政策等。
选址布局难以集中。村留用地专项规划中以落地方式兑现的留用地共分64个地块兑现。现有留用地政策虽然提出了鼓励集中留地，但在实际操作过程中，由于缺乏鼓励机制，村民不愿到异地集中，更希望在本村选址，且集中安置区建设涉及异村征地，程序复杂，建设面临资金问题，实施困难。
容积率设定机制未充分体现土地价值。村历史留用地专项规划中虽然考虑了设定统一的容积率标准来保证公平，但是却未满足片区城市规划和级差地租的调控要求，未体现土地价值。建议政府出台村留用地政策实施细则，如在设定区域村留用地容积率统一标准基础上，依据土地价值对具体地块设定实际容积率指标，超出标准部分获得的收益由区政府统筹，低于标准容积率的由区财政补足。
村留用地从指标核定到项目建成需经历一个复杂的过程，专项规划内容包括选址方案、产业规划指引、控规修改等，重点解决村留用地指标家底盘查、指标落地问题，并提出了产业发展导向，但对于村留用地的开发模式，以及规划管理实施简化政策等没有进一步深入研究。
