正文
桂华
我国所具有的权力集中是实现整体统筹和高度动员的制度基础，也是确保深化改革顺利和事业成功的关键。“举国体制”在应对急难险重和重大攻关方面具有显著优势。但是，这种高度集中、统一化和规范化的制度体系，在面对以分散群众为主体、以细小琐碎日常矛盾为内容的社会治理事务时，却显得笨拙。近年来，国家综合能力与国家治理能力不断提升，这在增强国家主导重大公关能力的同时，也强化了社会治理领域的“大统一”逻辑，使得基层工作越来越多地纳入到国家管理的范畴，基层社会治理出现了“大一统”形态，进而造成了以形式主义代表的社会治理高能耗。
近年来，基层社会治理在制度体系、规则要求、目标内容和程序执行等方面，都出现了统一化、标准化、规范化的趋向。以城市治理为例，改革开放之后，随着单位制的解体，不同城市形成了差异化的社会风格与治理风格，有的以老国企为主的城市出现了老龄化和社区老旧化的治理特征，有些是通过招商引资和土地大开发建成的新兴城市，每个城市的风貌不同，市民生活和城市文化也各有差异，基层治理方式自然也是大不相同。因此，就出现了各种各样的网友们之间关于城市“互黑”和“自黑”有趣故事。而近年来，各个城市都在推行市域社会治理现代化，涉及的内容包括市容市貌管理、强化服务供给和综合执法下沉、推行网格化治理和
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等，最典型的是很多城市推行风格统一的临街店面装修风格，以及一些城市对临时摊贩、沿街经营的整治。这些无一不显示规范治理体系对城市社会的渗透、干预和管理。
再以乡村工作工作为例。取消农业税之前，农业税费收取和计划生育是最重要的两项工作。国家对这两项工作都有严格的政策要求，比如农业税收取项目和标准、计划生育执行政策。然而，各地对这两项政策执行的具体程度和方式却各不相同，比如农业税，有的地方就附加特别多，造成农民负担十分重，而有些地区农民负担一直比较轻。在计划计划生育方面，比如江苏、山东就执行的比较严格，而广东江西等地就执行宽松，还有一些地区表面很严但背地里却允许农民交罚款超生。计划生育是国策，农业税也有法律上的要求，按理说这都是规范性要求很高的工作，但在实际中，不仅不同的省份之间执行力度存在很大差异，而且省份内部，甚至同一个市内的不同县甚至不同乡镇执行都存在差异。比如，湖北省靠近江西的鄂东南地区的计划生育政策执行的就不是很严，而江汉平原地区就要执行地彻底的多。再比如，山东鲁西南地区的计划生育执行与鲁中鲁东也十分不同。
为什么同样的国家政策在基层执行却存在省份之间、市县之间甚至乡镇之间的差异？这是因为国家政策要靠地方政府和基层去落实，基层在执行政策的过程中掺杂了地方政府甚至地方主官的认知和意志，各地社会情况也十分不同，就使得政策落地时出现很大的变异。
地方和基层随意变通国家政策，结果是政策严肃性打折扣，广大群众的合法权益也会受到损失。这种过强的地方性和基层性会造成各种“政令不出”，从上到下会被梗阻，地区之间也存在各种障碍，会影响社会主义市场经济体制建设，阻碍全国统一大市场的形成，也会影响要素的优化配置。具体到乡村工作上来说，一些地方在农业税收取和计划生育政策执行过程中设置“附加”，基层借助国家政策来搭车收费，造成农民负担加重和干群冲突，最后出现了严重的“三农”问题。
为了彻底解决基层出现的问题，国家实施农业税费改革并彻底取消农业税，从根本上调整国家与农民的关系。取消农业税之后，国家不再依赖基层向农民收税，基层也失去了搭车收费的条件。取消农业税之后，国家开始向农村转移资源，实施新农村建设。这些惠农政策向农村带去的不仅是物质资源，而且带去了管理体制，即国家要确保资源下乡不被挪用，就必须要通过各种制度和细则来规范基层政府和基层干部。取消农业税以来，国家持续加大惠农政策和惠农资源实施力度，伴随着这一过程的是国家治理体系和治理规则下乡。
除开资源下乡之外，国家还提出了积极的乡村建设和乡村发展目标，包括社会主义新农村建设、美丽乡村建设、精准扶贫、乡村振兴、农村人居环境整治等。国家提出这些“三农”工作目标之后，一部分变成指导各级开展乡村工作的法律政策依据，还有一些转化为地方政府的行政任务，各级政府将这些乡村工作目标变成考“千分制”考核中的工作指标，通过激励问责等方式进行自上而下的体系动员，推动行政下乡。
过去十年以来，国家推行治理体系和治理能力现代化改革，治理能力是治理体系运转的基础，治理体系是治理能力的实现。以取消农业税为节点，农村基层治理开始以强国家为背景。取消农业税之后基于综合国力提升，国家越来越直接地介入基层事务，支农惠农政策实施和乡村建设推进是国家能力的直接实践。
强国家能力在基层实践过程中改造了整个治理体系并影响基层治理逻辑。也就是说，在取消农业税之前的很长一段时期内，国家由于能力上的不足，对基层治理采取了较为保守和消极的思路，大量的社会事务交由基层完成，大量的农村工作由村民自治完成，各地治理体制和方式千差万别，国家政策到了基层也变成了各式各样的变通式执行。取消农业税之后，基层治理进入到强国家时代，国家所提出的“三农”工作目标是基层工作必须依照的指南，在资源下乡、行政下乡和监督下乡的背景下，地方政府不仅要完成上级目标，而且要按照政策要求、制度规范和法律程序完成上级目标，基层工作既要坚持目标管理，也要遵循过程管理。
取消农业税以来，在强国家背景下，不仅国家与农民关系发生了调整，而且基层治理的逻辑发生了变化，各项社会事务解决不再只是基层的任务，而且变成了国家的硬性要求，可将这一过程概括为“基层治理的国家化”。“基层治理国家化”本质是在处理各项社会事务时，地方政府和基层组织不再拥有自主裁量权，而是必须要按照法律规范和国家政策要求进行统一化、规范化和标准化处置。“基层治理国家化”使得整个社会治理走向了“统一化”。
正如我们在调查中看到的，无论东西南北，也无论经济发达地区还是一般农业型地区，全国各地都在执行统一政策，秉持同一的政策话语，完成诸如村庄人居环境打造、耕地非粮化整治等统一的任务要求，并且，各地完成工作的方式也走向趋同，不同地区之间的“先进经验”创建和学习也变得十分频繁与常态化。
显然，由综合国力提升所带来的国家治理能力增强以及国家治理转型，为改善国家与社会关系、提升公共服务供给能力和增强对广大群众的权益保护提供了根本条件。
不过，强国家能力及其带来的基层社会治理的“统一化”，又产生出新的问题。
社会治理以广大群众为对象，以解决人民群众日常生活中、身边的细小琐碎事务为主要目标，“统一化”的社会治理体系要面对的是九百六十平方公里上亿万群众的复杂诉求。这就意味着，要用统一的制度、统一的体系和统一的方式去回应这些十分复杂的诉求。
问题还在于，我国各地区之前还存在着自然条件、文化传统、耕种方式、经济发展水平等方面的差异。这就造成了不同地区之间的社会治理要面对的群众诉求和基层矛盾十分不同。“统一化”的社会治理体系和治理方式要去适应这些复杂的现实，就必须要让体系本身变得越来越复杂，结果是社会治理体系的涵盖面越广、规范程度越高，制度补丁就越来越多。通过不断地打补丁的方式来完善社会治理体系，让社会治理成本越来越高，大量的资源消耗在体系运转本身，最后就出现了高能耗。
高能耗社会治理的表现之一是，“统一化”的社会治理体系是自上而下构建的。国家推行治理体系和治理能力现代化，强国家能力转化为积极的社会治理政策和公共服务供给政策，使得国家必须以行政体系下沉、规范制度建设为基础。总的说来，近年来基层社会治理体系改革主要是国家和上级政府推动进行的。
高能耗社会治理的表现之二是，标准化治理要求与群众实际诉求的错位。自上而下发动的社会治理，目标和要求都来自上级，而每个地方的需求又存在差异，这就使得政府花费大量资源供给的服务不能满足社会真实需求。比如，很多地方推开的社区居家养老服务设施处于闲置状态，很多地方搞得助餐服务也没有起到真实效果。
高能耗社会治理的表现之三是，社会治理规范化要求与基层工作实质目标对不上。上一轮机构改革中，一些地区推行综合执法下沉，将农村充满人情面子的工作变成硬邦邦的执法，将很多模糊事务放置在法律框架中处理，群众不适应，基层干部也不能适应。干群关系和一线工作不能变成简单的执法过程。
高能耗社会治理的表现之四是，社会治理顶格要求与基层现实的不匹配。为了避免责任，各个部门都对基层工作提出了高要求，比如针对社会矛盾的排查。前几年，某地发生了自建房垮塌事件之后，有关部门要求全国各地进行危房排查。各地按照要求都做了房屋排查登记，问题是，地方政府既没有资质，更没有能力对排查出来的危房进行改造处理。很多乡镇干部不理解花两个月对全镇上万栋建筑物进行排查、图片上传的意义。这项工作各地都做了，花了大量的人力物力，却不可能从根本上改变农村现有建筑形态。调查中看到，现在每个村的主职干部都签订了几十张责任状，每个部门都理由将责任向下压。
高能耗社会治理的表现之五是基层工作的内卷化。自上而下“统一化”的社会治理体系无论多么复杂、政策无论多么周全，都不可能覆盖基层千变万化的情况，因此，社会治理总是会出现各种“意外”。为了消除意外，各部门就扩大要求，进一步提出比顶格更高的要求，制度就变得越来越复杂，考核变得越来越严厉，监督变得越来越严格。各级开展工作不仅要抽检，还要比拼，不仅要接受上级检查，还要聘请第三方检查，不仅要完成基本工作，还要进行工作创建创新。如此一来，基层大量的精力不是放在最最要的实质工作上，而是要放在上级最重视的工作上，不是放在群众最紧迫的需求上，而是放在那些纳入“一票否决”的工作上，不是放在解决“一万”的工作上，而是放在防止“万一”的工作上，不是放在实质目标的完成上，而是放在考核指标达成上。基层工作因此出现了大量的供需错位、过程与结果偏差、实质与形式的脱节。
