助力全面深化改革——新时代旅游业的核心战略

改革开放 40 年来，中国旅游业发展最突出的一 条主线就是，旅游业的发展战略总是自觉对应国家战略。改革开放之初，在总设计师邓小平的直接关 注之下，旅游业配合改革开放，做出了积极贡献。 当时，南有广州白天鹅宾馆，北有北京建国饭店，这两个合资企业的建立，打破了生产要素严重固化的 计划经济弊端，实现了旅游作为改革开放窗口行 业，引领改革开放的作用。此后，在加入 WTO、扩大 内需、调整产业结构等重大国家战略中，旅游业都 发挥了重要作用。

一、当前，全面深化改革是最重要的国家战略

2013 年年底召开的十八届三中全会发布了《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 开启了中国全面深化改革的航船。全面深化改革 的核心是要“让市场在资源分配中发挥决定性 作用”，“ 总目标是完善和发展中国特色社会主义制度 ， 推进国家治理体系和治理能力现代 化”。 为此 ，2013 年年底，中央组建由习近平同志亲自担任组长 的全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、 统筹协调、整体推进、督促落实。因此，社会各界一 致把2014年看成是我国全面深化改革的改革元年。

继十八届三中全会后，十九大报告中再次重申要“坚持全面深化改革” ， 指出我国经济已由高速 增 长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、 优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代 化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的 战略目标。2018 年1月23 日，习近平同志主持召开 中央全面深化改革领导小组第二次会议并发表重要 讲话时强调：2018 年是贯彻党的十九大精神的开局 之年，也是改革开放 40 周年，做好改革工作意义重 大。要弘扬改革创新精神，推动思想再解放改革再 深入工作再抓实，凝聚起全面深化改革的强大力 量，在新起点上实现新突破。2018 年4 月在博鳌论 坛上 ， 习近平同志面向全世界庄严宣布，“在新 时 代，中国人民将继续自强不息、自我革新，坚定不移 全面深化改革，逢山开路，遇水架桥，敢于向顽瘴痼疾 开刀 ， 勇于突破利益固化藩篱 ， 将改革进行到底。”

二、当前全面深化改革要解决的核心问题

中国走的是一条渐进式改革的道路，渐进式改 革的特点就是要不断修正既有对经济的管理方式， 不断解放生产力 ， 以便“让市场在资源分配中发 挥 决定性作用”。如同任何一个经济体的发展一样 ， 渐进式改革中的经济体也必须制定各项法规条例， 以保障经济体的正常运行。但在渐进式改革中，又 必须不断更新法规条例，以适应不断发展的需要。 然而，任何法规条例一旦发布，其自身就会有一种延续下去、固定不变的强大动力。因此，突破现有 不合适的体制机制和法规条例成为全面深化改革 的核心问题。

事实上 ， 截止 到2013年 1 1 月底 ， 我国各大 部 委出台的法规、规章、办法、意见等文件 7767 部，这 些文件相当一部分已经从制定最初的促进市场经 济发展，为经济发展保驾护航，逐步成为阻碍市场经济发展的障碍。因为，这些法规条例大都是阶段性文件，越早制定的越不能适应当前市场发展的需要。但这些法规条例改动难度相当大，这与背后的部门利益相关，甚至与背后的寻租相关，正是部门利益作祟，阻碍这些法规条例的修订、废除。

因此 ， 习近平同志提出 ， 必须要“攻克体制机 制 上的顽瘴痼疾 ， 突破利益固化的藩篱” ， 当前相当 一 部分法律和法规需要更新，以符合市场经济发展的 需要。但如果直接处理如此庞大而繁杂的法律法 规办法意见，按程序要清理、废止、修改、起草、分讨论、立法排队、提交人大、开会辩论、大会通过，仅此 一项，短则十年，长则二三十年，甚至更长，这根本 不符合十八届三中全会提出的改革以 2020 年为第 一期的目标。更为重要的是，决不能简单凭空修改废除这些法规条例，必须在市场经济的实践中甄别审 定。因此，全面深化改革必须找到适当的突破口。

三、旅游业助力全面深化改革必须解决三大难题

在改革元年的 2014 年，国务院出台了 31 号文 件《关于旅游业改革发展的若干意见》，显然是希望 把旅游业作为全面深化改革的突破口。旅游业作 为市场化程度最高的行业，其内部制约几乎为零， 但同样受到外部各项法规条例的制约，因此旅游业的改革是具有全局带动引领性的改革。然而，此次旅游业服务全面深化改革，由于必须针对各级政府管理固化的顽瘴痼疾，以及因此形成的利益固化的 藩篱，因此难度比改革开放之初大得多。

首先，以旅游业为抓手带动中国的全面深化改 革，实际上就是按照市场在旅游资源分配中发挥决 定性作用的思路，对现有不合理的法规条例的突 破。但如果简单按照“立法在先 ， 依法改革”的 思路 ，很 容易进入死循环 ：现 有法律法规等是必须“ 依”的 ； 而不突破又谈不上深化改革。因此必须 明确，“ 立法在先 、 依法改革” ， 其深刻的含义是，“立 改 革大法 ， 依照根本大法坚决推进改革”。十八届 三 中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 经2015 年在人民代表大会上讨论通过，已经成为了 全面深化改革中最为重要的法律依据，成为全面深 化改革的改革大法。

其次，要改革固化的管理体制，就必须把旅游业及相关产业作为一个整体来对待；而不能简单像改革开放之初，解决生产要素固化时，直接解放某几个生产要素，使之流动起来那么简单。但是，如果把旅游业作为一个整体，一方面中国旅游业产业规模 已经超过 GDP 的 5%，如此巨大的产业作为一个整体进行改革难度极大；另一方面各地旅游业面临的具体问题又不尽相同，要让市场在资源分配中发挥决定性作用，就必须针对具体政府管理不合理，制约旅游业发展的方面进行改革。显然，这里碰到了另一个悖论：既要把旅游业作为一个整体，又难以简单把全中国旅游业都作为全面深化改革的试验田。

最后，旅游行政部门作为一个弱势部门，在全面深化改革中担当如此重任，不可避免要触及各大部委制定的法规条例，如何避免旅游部门的改革不 受到各大部委的“棒喝”而终止 ， 又是一个难 题 。

四、以全域旅游为突破点，实现旅游业助力全面深化改革