报告围绕以下三个方面展开：
一、2025年中国预期增长目标
二、保持5%GDP增速的必要性
三、实现5%GDP增速的可能性
一、2025年中国预期增长目标
根据2025年政府工作报告，今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5%左右；城镇调查失业率5.5%左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量持续改善。
从去年发展情况来看，2024年，我国国内生产总值增长5%，达成了年初设定的增长目标。今年继续维持这一目标，但由于面临新的困难和挑战，保持这一目标意味着发展任务更加艰巨。城镇调查失业率平均为5.1%，顺利完成了5.5%的目标。城镇新增就业1256万人，超过了1200万人以上的目标。今年就业方面的目标与去年一致，但工作重点有所调整，更加突出对城镇调查失业率的关注。居民消费价格上涨0.2%，目标设定为3%左右，与预期存在较大差距。因此，今年将居民消费价格涨幅目标下调至2%左右，过高的通胀目标已偏离了其应有的预期引导作用，不利于各部门政策措施的有效贯彻和落实，所以有必要将今年的目标调整为2%左右。居民人均可支配收入实际增长5.1%，与国内经济增长基本同步，今年仍然延续了“居民收入增长与经济增长同步”的目标。粮食产量首次跃上1.4万亿斤新台阶，今年进一步上调了粮食生产目标，设定为1.4万亿斤左右。单位国内生产总值能耗降幅超过3%，超过了年初设定的2.5%左右的目标，今年将该目标调整为下降3%左右。国际收支基本平衡，对外贸易规模创历史新高，外汇储备超过3.2万亿美元；生态环境质量有新改善，地级及以上城市细颗粒物（PM2.5）平均浓度下降2.7%，优良天数比例上升至87.2%，地表水优良水质断面比例提高到90.4%，相关目标也将在今年继续坚持。
在整个目标体系中，国内生产总值增长5%左右是最核心的内容，是引领性的指标。
政府工作报告对国内生产总值增长5%左右、城镇调查失业率5.5%左右、居民消费价格涨幅2%左右三个目标进行了具体解释。提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能。
经济增长预期目标为5%左右，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。
城镇调查失业率5.5%左右，体现了在就业总量和结构性矛盾更加突出背景下，加大稳就业力度的要求。居民消费价格涨幅2%左右，目的在于通过各项政策和改革共同作用，改善供求关系，使价格总水平处在合理区间。实现这些目标很不容易，必须付出艰苦努力。
二、保持5%GDP增速的必要性
（一）稳就业、防风险、惠民生的需要
今年稳就业要求2025年GDP增速达到4.5-5%。由于中国存在农业劳动力转移缓冲，奥肯系数不像欧美国家那么大，但也大体达到1左右。根据近期以来的经验测算，若GDP增速低于4.5%，则城镇调查失业率将会冲击5.5%上限；若GDP增速为4.5-5%，则城镇调查失业率将会维持5-5.5%，才有提升就业质量或推动农业劳动力转移的空间；若GDP增速高于5%，城镇调查失业率将维持5%下限，同时有利于推动就业质量提升以及农业劳动力转移。
从我国GDP增速和城镇调查失业率来看，除2020年特殊时期外，基本满足经济增速下滑时失业率随之上升的比例关系，对实际增速进行调整后，这一趋势更加明显。例如，2022年GDP两年平均增速回落至4.6%，城镇调查失业率达到5.5%，即我们所强调的底线要求。
2024年，GDP增速为5%，城镇调查失业率为5.1%。如果今年GDP增速继续保持在5%，失业率可能会小幅上升至5.2%左右。
城镇调查失业率5.5%左右，体现了在就业总量和结构性矛盾更加突出背景下，加大稳就业力度的要求。
2025年就业总量压力和结构性压力将进一步加大，2月城镇调查失业率已达到5.4%，接近5.5%的目标上限。青年群体（16-24岁、25-29岁）失业率升至高位，分别为16.9%和7.3%，同比上升1.6个百分点和0.9个百分点，这一指标已剔除在校生。按照往年趋势，8月是在校生毕业高峰期，青年失业率可能进一步攀升，去年8月青年群体（16-24岁）失业率到18.8%，若未来几个月延续当前趋势，8月份或将冲击20%。同时，中年群体（30-59岁）大量灵活就业的质量不高。2025年劳动力市场还面临两个值得关注的新情况：一是2025届高校毕业生规模预计将达到1222万人，同比增加43万人，创历史新高；二是自2025年1月1日起，国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法将正式施行。
除稳就业之外，惠民生还需关注居民收入问题。
近期，居民收入总体呈现下行趋势，并伴随结构性下滑。其中较为典型的是财产性收入，2024年三季度增速转为负值，降至-0.7%，四季度随着稳楼市和稳股市政策的实施，居民财产性收入出现明显反弹，增速回升至5.2%。但2024年财产性收入累计同比增速仅为2.2%，其他类型收入增速也出现不同程度的下滑。要实现居民收入的持续稳定增长，最根本的还是保持经济增长的强劲。
（二）突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向
过去两年的经济增长目标均设定为5%左右，但部分季度出现了增速低于5%的情况。例如，2024年第三季度增速降至4.6%。如果没有5%的增长目标作为支撑，第四季度政策力度难以实现如此有力的反弹。
因此，5%的增长目标在引导市场预期和为政策实施提供保障方面，发挥了基础性作用。
此外，5%左右的增长目标是引领地方经济增长的重要工具。
今年，各地设定了本地区的经济增长目标，与去年相比，超过一半的地区下调了增长目标，近一半地区保持不变，仅有一个地区上调了目标。在这样的背景下，依托全国5%左右增长目标的引领作用，各地目标即使有所下调，加权平均值仍达到5.3%。如果按照去年各省份GDP规模进行排序，可以发现下调增长目标的地区主要集中在GDP规模较小的省份，而经济大省总体保持稳定，继续发挥“经济大省挑大梁”的关键作用。
（三）与中长期发展目标相衔接
2035年远景目标，其实指的就是三个五年规划，即“十四五”、“十五五”和“十六五”时期。2035远景目标要求GDP总量或人均GDP翻一番。在这15年中，平均实际GDP增速需要达到4.7-4.8%。但经济增速通常呈现由高到低逐步收敛的趋势，所以“十四五”期间的平均增速需保持在5.2%-5.3%之间，对应的各年实际增速从5.5%逐步下降至5.0%。“十五五”期间，平均增速应达到4.7%-4.8%，对应的各年潜在增速逐步从5.0%下滑至4.5%。“十六五”期间，平均增速需维持在4.2%-4.3%，各年平均增速从4.5%下降到4.0%。
因此，2025年和2026年的经济增速保持在5%左右，才能与中长期发展目标有效衔接。
2035远景目标还包括到“十四五”末达到现行的高收入国家标准，到2035年人均GDP达到中等发达国家水平，这意味着今年需要保持较高的增长水平。
2024年中国人均GDP与高收入国家标准相差4.1%。考虑到通胀调整的相对增速、汇率因素，2025年中国经济增速达到5%左右，才有可能迈过高收入国家门槛。未来，若在此基础上继续保持中高速增长10年，2035年人均GDP有望达到中等发达国家水平。
如果我国在今年年底顺利进入高收入国家行列，将是提振社会信心和市场预期的标志性成果，这是保持5%左右经济增速的必要性所在。
三、实现5%GDP增速的可能性
2025年政府工作报告中明确提出了我国经济面临的问题和挑战。从国际看，世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预期和投资信心，加剧国际市场波动风险。从国内看，经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出。群众就业增收面临压力。民生领域存在短板。一些地方基层财政困难。社会矛盾化解和风险防范工作还需要加强。政府效能和依法行政能力有待提升。一些工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期。有的部门服务观念不强、办事效率不高。一些干部乱作为、不作为、不善为，一些领域和地方腐败问题依然多发。
但也考虑到了增长潜力和有利条件：我国具有显著的制度优势，有超大规模市场、完备产业体系、丰富人力人才资源等诸多优势条件，有长远规划、科学调控、上下协同的有效治理机制，有需求升级、结构优化、动能转换的广阔增量空间，经济长期向好的基本趋势没有改变也不会改变，我国经济航船必将乘风破浪、行稳致远！
在此基础上，我们认为，2025年实现5%GDP增速的可能性表现在以下四个方面。
（一）2025年开局良好为完成全年目标打下扎实基础
一是工业和服务业生产实现较快增长。
两者增速均大幅超过5%，对实现全年5%左右经济增长目标创造了有利条件。1-2月份，全国规模以上工业增加值同比增长5.9%，比上年全年加快0.1个百分点。服务业生产指数同比增长5.6%，比上年全年加快0.4个百分点。
二是消费和投资两大内需持续改善。
1-2月份，社会消费品零售总额同比增长4.0%，比上年全年加快0.5个百分点；全国固定资产投资（不含农户）同比增长4.1%，比上年全年加快0.9个百分点；两大内需加权平均增速从3.3%大幅提升至4%，尽管仍低于5%，但从变化趋势上支撑作用增强。1-2月份，出口同比增长3.4%，进口同比下降7.3%，净出口12260.6亿元，同比增长36.9%。三大需求合计能够支撑一季度经济增长5%以上。
三是房地产销售回暖带动房企资金改善。
1-2月份，新建商品房销售面积10746万平方米，同比下降5.1%，降幅比上年全年收窄7.8个百分点；其中住宅销售面积下降3.4%，降幅收窄10.7个百分点。新建商品房销售额10259亿元，下降2.6%，降幅收窄14.5个百分点；其中住宅销售额下降0.4%，降幅收窄17.2个百分点。1-2月份，房地产开发企业到位资金15577亿元，同比下降3.6%，降幅收窄13.4个百分点。其中，国内贷款2954亿元，下降6.1%；利用外资1亿元，下降90.6%；自筹资金5233亿元，下降2.1%；定金及预收款4577亿元，下降0.9%；个人按揭贷款1945亿元，下降11.7%。2月份，房地产开发景气指数（国房景气指数）为93.8，延续回升态势，而且速度有所加快。
四是宏观经济景气度持续回升，企业生产经营活动扩张加快。
3月份，制造业采购经理指数（PMI）为50.5%，比上月上升0.3个百分点；服务业商务活动指数为50.3%，比上月上升0.3个百分点；建筑业商务活动指数为53.4%，比上月上升0.7个百分点；综合PMI产出指数为51.4%，比上月上升0.3个百分点。四大指数均位于临界点以上，反映了企业生产经营活动扩张加快。
2025年开局的四大积极表现说明，自去年9月底以来的宏观政策调整有力扭转了中国经济短期下行态势，这为2025年中国经济发展奠定了良好基础。
2025年是“十四五规划”的收官之年。
这决定了2025年经济发展必将保持较高标准，且各项工作任务及进度安排明确。2025年不仅是“十四五规划”项目将充分发挥投资拉动作用，而且“十五五规划”项目布局也将开启新一轮建设周期，并发挥预期引领作用。
2025年是积极的宏观政策的持续实施年。
本轮宏观政策调整不仅是力度的持续加码和各项政策的协调配合，更是政策定位和政策逻辑的重大转变：在房地产政策定位方面，近年来首次明确提出“要促进房地产市场止跌回稳”，并推动构建房地产发展新模式；在货币政策定位方面，一改长期“稳健的货币政策”，提出要“实施适度宽松的货币政策”；在化解地方债务风险方面，推出12万亿元化债方案，使得地方政府债务压力大为减轻，能够轻装上阵。
2025年是全面深化改革方案的落地实施年。
二十届三中全会确立的300多项重要改革举措，将从2025年起至2028年进入密集推出和实施阶段。《决定》所提出的重要改革举措，经过政策一致性评估后将于2025年加快推出，解决中国经济发展所面临的一些深层次问题，提振信心、激发各类市场主体活力，让中国经济的优势充分发挥出来，引领中国经济实现更强劲增长。
（二）2025年潜在风险前瞻为积极应对困难挑战做足准备
第一个风险挑战是特朗普2.0关税冲击。
在特朗普第一任期，自2018年7月起，分四轮（340亿美元、160亿美元、2000亿美元、1200亿美元）对中国商品加征关税，累计覆盖约3700亿美元中国商品，涉及税率从10%到25%不等，平均关税税率从3.1%上升至19.3%。拜登政府时期（2021-2024年）基本维持特朗普时期的关税政策。其中，小幅调整豁免清单，但在2024年年中新增针对电动汽车、电池、光伏、钢铝等部分商品关税，涉及约180亿美元商品。
特朗普第二任期以来，连续多次对中国商品加征关税。2025年2月，对所有中国商品加征10%关税；2025年3月，对所有中国商品加征10%关税；2025年4月，对所有中国商品加征34%关税和追加50%关税。本轮关税政策的核心举措包括两点：一是10%全面基准关税。特朗普宣布，自美国东部时间4月5日起，对所有国家的进口商品征收10%的基准关税；二是差异化“对等关税”，即针对与美国存在显著贸易逆差国家，自4月9日起征收更高的“对等关税”，税率将根据贸易失衡程度个性化设定。具体来看，对中国关税税率为34%，后又追加50%，其他一些国家或地区，如欧盟为20%，越南为46%等。
“对等关税”本质上并非在双方税率水平相同的前提下，根据比较优势和竞争力决定的正常贸易状态，而是以对美国存在贸易顺差为依据、以强行消除对美贸易顺差为目的，这决定了本轮贸易谈判的复杂性可能超出预期。在加征关税后，欧盟和越南均已主动向美国寻求谈判，例如实行“零对零”的关税方案，但都被美方拒绝，要求必须附加其他条件。美国的目的并非是实现双方关税水平对等，而是只要对其存在贸易顺差，就要对相关国家加征关税，这一操作在全球资本市场引发了恐慌效应。
如果采用线性估算方法测算新增104%（10+10+34+50）关税的影响，综合考虑中国对美出口比重、出口对关税弹性以及经济增长对出口弹性，将对2025年中国总出口造成约11个百分点的冲击，对GDP增速的影响约为1个百分点。有部分测算结果显示，对美国经济的影响大于对中国经济的影响。例如，有机构预计对中国GDP增速的影响为1.5个百分点，而对美国的影响则可能达到2个百分点。如果发生这一情况，未来中美双方都有可能做出相应的调整。在此基础上，需进一步关注三方面因素的发展和变化。
第一，特朗普1.0时期的关税影响（19.3%）已经被充分消化，但是部分消化方式（转口贸易、小额贸易）可能会在本轮“全球加税”中受限回吐。
在第一轮关税冲击中，我国对美出口在2019年有所下降，经过数年调整后，到2024年已回升至5247亿美元，超过了2018年的水平。更为重要的是，我国对全球出口并未受到重大阻碍，仍保持了高速增长态势，从2018年的24867亿美元增长至35770亿美元，表现出应对特朗普1.0时期关税后的积极调整能力。然而，由于此次加征关税是面向全球的，此前部分的缓解路径将受到限制，甚至出现一定程度的回吐。
第二，此次关税措施本质上是一场全球性博弈。
中国已明确采取有力的反制措施，接下来需要关注欧盟等其他主要经济体的应对举措。
第三，中美博弈未来主要存在两种可能的演变路径：一是关税谈判，二是对抗升级。
这些动态变化都需要在现有估算基础上持续跟踪观察，并作出进一步研判。
第二个风险挑战是内需提升速度不及外需回落速度。
从2025年开局情况来看，工业服务业生产保持较快增长，内需虽出现回暖但回暖速度偏慢，外需回落速度偏快，供需失衡矛盾加剧，导致物价和就业压力加大。1-2月份，全国居民消费价格（CPI）同比下降0.1%，工业生产者出厂价格（PPI）同比下降2.2%，首次出现全面下降；全国城镇调查失业率平均值为5.3%，其中2月份升至5.4%，逼近5.5%左右目标；青年群体（16-24岁、25-29岁）失业率升至高位，较去年同期提高1.6、0.9。实现2025年国内生产总值增长5%左右、居民消费价格涨幅2%左右、城镇调查失业率控制在5.5%左右的三大发展预期目标，不仅需要加大宏观调控力度，而且需要对症下药、提高政策效率。
如果内需提振不力，总需求可能会面临失速风险。
2024年国内有效需求不足，但在外需强劲的对冲下，有效避免了总需求失速。2024年内需仅拉动经济增长3.5个百分点，外需拉动经济增长1.5个百分点，增长贡献率达到30%。2025年外需可能出现超预期回落，如果内需不能出现明显改观，则总需求将面临极大的失速风险，对实现经济增长目标构成阻碍。首先，我国消费需求不足问题尚未得到根本性改善。1-2月份，全国居民消费价格同比下降0.1%；截至目前，消费者信心指数仍然低迷。其次，中国投资增长的内生动力尚未充分激发。1-2月份，全国固定资产投资同比增长4.1%；其中，民间投资零增长；外商企业投资下降10.0%；房地产投资下降9.8%。
第三个风险挑战是地方发展信心不足。
相比地方经济增长目标，各地区普遍大幅下调了公共预算收入增长目标，加权平均增长2.9%，较去年下降1.5个百分点，普遍低于GDP增长目标，平均低出2.4个百分点。其中，经济大省更谨慎，广东连续2年设定为3%，浙江、上海从5%下调为2%，江苏从4%下调为2%，山东从4.0%下调为3.0%，河南从5%下调为4%。
公共预算收入增长目标的下调暗含了地方发展信心相对不足，在这种情况下，各地区所制定的分项指标存在“合成谬误”风险。
一方面，多数省份上调或设定较高工业增长目标，如广东由5%上调至6%，山东由5.5%上调至6%以上，浙江由6%左右调整为6%以上，甘肃上调为8.0%，江西、贵州、湖北上调为7.5%，河南上调为7%。但另一方面，各地普遍下调消费增长目标且降幅较大，如广东由6%调整为5.5%，浙江由5.5%调整为5%，湖北由9.0%以上调整为7%左右，河南由7%调整为6%，福建由6%调整为5.5%。同时谨慎设定投资、出口增长目标。那么，如果各地都完成既定目标，多出来的产品谁来消化？如果多地完不成既定目标，加总增长目标如何实现？对此，必须在宏观层面予以高度关注和统筹考量。
（三）更加积极有为的宏观政策为完成全年目标保驾护航
今年，我们亟需更加积极有为的宏观政策为实现全年发展目标提供有力支撑。
目前，已经明确了经济社会发展总体要求，并要求实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策。同时，强化了宏观政策的民生导向，坚持以人民为中心，经济政策的着力点更多转向惠民生、促消费；强调打好政策“组合拳”，出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。
（四）突出重点、把握关键，落实好政府工作十大任务
今年政府工作报告提出的十大任务相比去年有所调整，将扩大内需置于首位，提出大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。与此同时，提出了因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系；深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能；推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用等。政府工作报告的十大任务对今年的重点工作做出了较为充分、明确的部署，关键在于如何有效落实。此外，十大任务也明确了增量资金的主要投向。例如，推进新型城镇化和区域协调发展和加大保障和改善民生力度等方面都需要大量资金投入。
在政府工作报告的基础上，结合当前的新形势，我们需要加大宏观调控力度，提高政策整体效能。
第一，面对特朗普的“对等关税”冲击，在现有安排基础上可以专项增发7000～10000亿元超长期特别国债，有效对冲特朗普“对等关税”冲击。
一是加大财政政策对消费和投资的总体支持力度，加快内需回升速度；二是中央层面促消费、稳投资的政策力度翻倍，支持新型城镇化战略行动；三是地方层面加强对消费增长指标的硬性考核，不宜低于地区经济增长目标，避免今年出现合成谬误风险。
第二，加快落地实施适度宽松的货币政策。
建议立即启动一次中等幅度的降准降息，引导4月份一年期和五年期贷款基准利率（LPR）及时下降10-20个基点至3.0%和3.4%。
第三，稳住楼市股市，多举措对冲外部冲击，推动相关薄弱环节进一步实现“止跌回升”。
第四，多渠道促进居民增收减负。
扩大对个人所得税专项附加扣除的范围和力度，对生育、养老、住房贷款利息的扣除力度翻倍；鼓励按时下班消费、周末消费、假期消费。
第五，加快推出一批增长拉动效应强、预期改善作用大、市场主体积极性高的改革举措，与积极的宏观调控政策形成有效配合，同时开展改善营商环境专项行动。
论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家围绕“5%GDP增速：必要性与可能性”展开讨论。
