回想起来，如果共产党没有充足的收入流作保证，新建立起来的中华人民共和国可能就无法控制通货膨胀、巩固政权、负担抗美援朝战争的成本、把经济恢复到战前水平，以及为将要进行的社会主义改造奠定基础。
新政权是如何取得这些以往政权无法取得的成就的呢？这个问题相当错综复杂，这是因为，1953年以前中华人民共和国还没有大规模把工业和商业转为国家或集体所有制，中央计划经济羽翼尚未丰满。私营部门尽管在相对规模上不断收缩，但是仍旧占据了当时国民经济的很大一部分。成千上万的私营公司以及上百万的手工业者和店主仍旧从事商业活动。事实上，1955年至1957年的社会主义改造运动并没有使国家财政收入增加很多。这从图1看得很清楚，从1953年直到1978年改革开始，除个别年份外，国家财政收入占GDP的份额一直在30%到35％之间波动，并没有大大超过1953年所达到的水平。因此社会主义工商业的改造不能解释中华人民共和国的汲取能力的增强，因为在此之前，政府的汲取能力已经发生了巨大的变化。
这篇文章将讨论新政权是怎样取得以往政权以及第三世界那些与之相类似的国家所没有取得的成就的。我将着重分析中国中部最大的城市——武汉在1949-1953年这一时期的历史情况，这一时期也是中华人民共和国国家建设的关键时期。如果武汉财政收入提高的基本机制也适用于其他地方的话，这个案例研究也将有助于解释中华人民共和国资源汲取的一般性问题。
一、解释框架
有关国家汲取能力的文献汗牛充栋，但其关注的重点是国家已经建立的汲取水平，而很少关注国家从社会汲取资源的机制。归根结底，政治系统的汲取能力取决于该体系能否建立一套关于向社会征税的合理机制。以下几个方面对于加强税收的汲取能力是非常重要的：税收规则明确并能被毫不动摇地得以贯彻；收税者得到合理地配置、训练、组织并且能够依法办事；纳税人可以明确地被认定并且登记在册，他们的收入状况也可以得到充分的审计；其他政府部门在执行税收条例时与征税主管部门能够充分保持合作；税款得以征集；对违规者进行适当的惩罚。然而，为了做到这一切，政府必须具有一定自主性，使其官员不被特殊利益集团俘虏，从而保持政府行为的一致性。
（一）纳税者服从纳税规则（taxpayer compliance）
说到底，政府汲取能力取决于它在多大程度上获得了纳税者的服从。如果纳税者都照章办事，政府便能获得充足的收入。如果偷税漏税普遍，那么政府就不可能有钱应付其基本支出。
不管纳税者对政府的一般态度如何，纳税者服从一直是国家税收的一个重要问题。当然，如果公民认为他们的政府具有合法性，征税就相对容易。但是，合法性不能解决免费搭车（free-rider）问题。一个人尽管他在政治上支持政权，但是仍有可能为了获得收益而不愿付出任何成本。
纳税者自愿服从通常是难以实现的，因此国家必须通过设立监测以及执行机制来获得纳税者服从。监控系统（monitoring system）是必要的，这是因为纳税者有隐瞒其经济条件以及提供虚假信息的倾向。获得纳税者服从，监控系统必须具有以下三方面的功能：首先，它应当能够确定哪些人负有纳税义务，确认潜在纳税者是有效税收管理的第一步；其次，监控系统应当能够获得用以评价纳税者负担能力的信息，利用这种信息国家就能确定每个纳税者应该为财政收入提供的税金；第三，监控系统应当能够查出不遵守纳税规定的情况，国家应当有能力确定哪些人遵守了纳税义务以及哪些人没有遵守纳税义务，否则诚实的纳税者可能会觉得他们被“耍”了，被耍的感觉会使他们对纳税感到不满，并且很可能因此而加入偷漏税的行列。换句话说，效率低下的监控系统不仅纵容了不诚实的纳税者逃税，同时还可能使本来诚实的纳税者重新考虑是否应该守法。
然而，仅有监控系统并不能确保纳税人服从纳税。总有一些人，如果没有强制他们就不会照章纳税。因此，对纳税者的监控系统必须配合以执行系统。如果没有惩罚，违反纳税规定行为的纳税者将对其他人起到“示范效应”，进而可能导致更大范围的偷逃税款行为。要想使纳税者遵从税法，国家必须使遵守税法的行为相对于不遵守税法的行为更具有吸引力。只有纳税者认为他们的逃税行为可能被抓住并且会受到惩罚时才会产生震慑作用。进一步地讲，只有当逃税成本足够高，逃税动机才可能被有效抑制。那么，多么严厉的惩罚才算是足够严厉呢？这个问题只有在实践中才能找到答案。很明显，如果对逃税的惩罚只是收取税款的利息或给一点微不足道的罚款，震慑作用会较小。公众必须了解逃税行为可能带来的严重后果。对逃税者采取包括处以没收财产或监禁这类的惩罚也许是必要的，不这样做，就难以产生强烈的震慑作用。不管怎么说，如果纳税者不履行纳税义务、低报应税收入、不及时纳税，或者更一般地说拒绝与国家税收征管当局合作，他们必须受到惩罚。执行机制必须使对逃税、欠税以及其他不遵守税法行为的惩罚可信。
建立和运作监控机制和执行机制是必须的，但是它们也有成本。如果促使纳税者遵守税法的成本太高，达到了比多收税款还高的地步，那么，国家进一步加强税收监控和执行就毫无意义了。从国家制度建设者（state builders）的观点看，理想的均衡点是国家进一步加强征税力度所获得的边际收入等于边际成本。当然，精确地找到这样一个均衡点是不太可能的。实际上，在面临这些客观约束时，政策制定者经常是采取次优的制度与手段来监控和执行税收系统。在下面的论述中，我们也可以看到50年代早期中国政府也采取了这种策略。
上面的讨论是假定了国家有加强税法的愿望。实际上，情况并非一直如此。在很多发展中国家，国家汲取能力低下的原因是税收负担往往加在了那些收入低下的群体上，而富人对政府的影响如此之大以至于政府不得不使税法在一定程度上屈从于他们的利益，或者对他们的偷逃税行为视而不见。因此，政府的相对自主就成为建设国家高水平汲取能力的先决条件。没有相对于占统治地位的社会阶级以及高度组织起来的政治团体的自主性，政府就不可能形成自己的偏好，更谈不上确定自己的行动方案了。国民党政府就缺乏这样的自主性。尽管国民党政府知道增加政府财政收入的途径，但是它从来就没有真正地付诸实施，这是因为，根据 Arthur Young（当时他是国民党政府的顾问和支持者）的观点，“全国和各省的统治精英们”（主要是指地主、商人和军阀）根本就不希望国家汲取能力得到提高。然而，到了50年代初，战争和革命破坏了旧中国的社会结构，以至于不存在任何一个社会集团可以挑战新政权，新政权可以使用任何她所认为有效的手段来达到自己的目的。事实上，正如下面所论述的那样，武汉税收当局可以相对较小的代价克服社会阻力，迫使纳税者照章纳税。
配图为阿瑟·尼科尔斯·杨格（Arthur Nichols Young），美国经济学家，研究方向为国际经济学，
曾担
任蒋介石
国民政府首席财经
顾问。
[图源：
Wikipedia]
（二） 收税者服从收税规则（tax collector compliance）
当然，政府要依靠收税者来监控纳税者的行为以及执行税法。然而，收税者可能不愿意或者没有能力完全地为国家利益服务。为了确保税收的监控系统和执行系统是有效的，政府就必须确保收税者是合格的、廉洁的。
收税者首先必须学会如何监控纳税人的行为。由于纳税者总是试图最小化他们的纳税义务，往往通过隐匿他们的资产情况来达到逃税目的，如果收税人不能充分了解他们的应税资产情况，这种逃税行为就得逞了。当纳税人的资产具有流动性或者会随时间变化（例如间接税），即使最有经验的收税者也很难查处逃税行为。而无能的收税者充其量也只能收取应收税款的一部分。
即使收税者业务能力很强，他们也可能会不严格执行使国家税收最大化的税法。当纳税者发现收税者具有很强的监控能力时，为了能够最小化他们的纳税义务，他们可能会通过行贿手段来促使收税者对其税收进行较低水平的评估。另一方面，如果能够增加自身收入而不带任何损失，收税者可能会接受贿赂或者盗用税金。在这样的情况下，税收舞弊案件就很难被认定，逃税行为可能也因此而泛滥起来。结果，政府税收收入就有可能大量流失。当腐败行为盛行时，常规的反逃税策略将变得无效。防止这种税收流失的最好手段是反腐败。
国家采取措施使税法得到执行不仅要从单个的收税者入手，也要从整个收税机构入手。这些机构通常被假定是中央决策制定者的工具，没有自身的利益或偏好。这些机构的使命就是动员税收收入以服从中央当局的领导。但是，随着时间的推移，这些机构可能会逐渐发展出自我认同，追求自身利益，即使这些利益与国家整体利益背道而驰也在所不惜。自我利益的膨胀可能会促使这些机构截取部分以国家名义征得的税款。当每一个收税机构都在为自身利益努力控制更多资源的时候，国家有效的汲取能力就逐渐受到弱化。因此，为了最大化地控制所汲取的资源，国家必须具有或者不断保持国家机构的凝聚力。
正如国民党政府顾问Arthur Young所观察的那样，尽管在抗日战争（1937年）爆发前，国民党政府对其行政系统的改进付出了一定的努力，但是“几乎没有取得什么成效，各种有关改革的计划不过是些废纸而已。”尽管国民党政府当时也有部分人忠诚地为政府工作，但是大部分官员都利用他们的地位来提高个人收入。当时，腐败不仅盛行于单个的收税者之间，政府甚至允许税收机构对老百姓进行超越税法规定的“压榨”，从而导致了“官员贪污盛行”。腐败与超越法律的征税行为的结合致使逃税行为更为猖獗。与之形成鲜明对比的是，50年代初，共产党政府以“清正廉洁”著称于世。因此，由于腐败而导致的财政收入流失急剧地减少。此外，新建立的国家机构还比较年轻，它们尚没有强大到形成自身政策偏好的地步。这样，有利于中央政府把大部分财政收入集中到她的手中，并且根据中央计划进行协调分配。
二、税收收入的主要来源
国民党政府时期关税和盐税是中央政府的财政支柱。从1928年到1936年这九年间关税和盐税的总收入有5年超过了总财政收入的85％。在省一级政府，土地税提供了大约半数以上的财政收入。盐税和土地税是传统的税种，而关税则相对容易征收。国民党政府对这三种税源的过分依赖表明它动员其他国内资源的能力很低，汲取能力很弱。
一般来说，小企业对最基本意义上的账簿都不了解。除了几个具有“现代”意义的大企业采用复式记账外，大多数企业对这种记账方式非常陌生。大多数店主、工厂主和手工业者几乎是文盲。如果企业规模很小，那么花费太多的时间在账目上的确意义不大。那些经常记账的企业也只是使用传统的记账方式，他们常常把盈利、支出和借贷混在一起。即使那些受过专业训练的收税人员也难以从中获取到真实的征税信息。因此，这样的簿记不可能让人确定这些经济体的总收入和净盈利情况。
征税人员的能力和诚信度也存在问题。1949年5月，也就是共产党政权接管武汉之前，武汉有19家征税机构，分别隶属于中央、省和市级政府。每个税收系统都独自征税，而且这三套体系的所属机构也常常相互冲突。这三个税收系统总计有1622个雇员。新建立的共产党政权保留了这些雇员中的580人。其中，116人是国民党员，60人是三青团成员。这些雇员的家庭背景大多是非无产阶级。尽管新政权认为有必要保留一些国民党时代的官员，但是并不信任他们。因此，180名共产党员干部和拥护新政权的青年学生和工人被委派到各类征税机构中担任领导职位。这样，一个由新老征税人员构成的收税机构便极不协调地产生了。保留下的征税人员大都受过良好教育，并且在税收工作方面有些经验。然而，由于在国民党时代，接受贿赂以及默许逃税行为在武汉税收系统司空见惯，该税收系统中的很多人仍旧是积习难改。此外，很多留下来继续从事税收工作的留用人员并不完全支持新政权。在另一方面，虽然那些共产党干部为新政权兢兢业业地工作，清正廉洁，但是他们一般都缺乏正规教育，而且在征税方面没有什么经验。使纳税者遵守纳税义务需要每一个收税人员精通本职工作，忠于新政权，而且征税机构运转有效。
四、新政权如何使税收人员尽职尽责
武汉新政府所做的第一件事就是把从国民党政府接手过来的各类税收机构合并为一个单一的新机构。武汉市税务局成为这种新机构的核心。它监管武汉市五个城区的五个分支机构，37个街道分支机构，以及沿江港口的27个检查站。在国民党时代，税收机构头重脚轻，大部分雇员在总部的办公室工作，而不是直接参与征税。新政府建立以后，它把这些官员分派到各个分支机构以及检查站中。这样，集中管理下的三级网络使得共产党政权比国民党政权更加深入武汉社会。
新政权希望培养新型的税收人员来重塑其税收机关，这些新型税收人员要具有留用人员和共产党干部的优点而摒弃他们的缺点。税务局领导鼓励税务官员互相学习，互相帮助。留用人员被要求接受新的意识形态，而那些新的官员则被要求接受留用人员的训练，学习他们的经验。在新政权控制了征税机构后，便开始对留用人员进行政治教育。在学习会议上，每一个留用人员都要求详细汇报他们的政治历史，坦白他们过去的腐败行为。这些人被规劝要以诚实的态度为新政权工作，尊重新来的革命干部。为了明确表明一个新秩序已经建立，政府首先将所有留用人员的职位降到最低一级，并宣布如果他们在政治和工作上合格的话，他们可以被提升，或者恢复到他们原来的职位。
在这些留用人员被要求改造思想的同时，干部也被要求提高他们的专业技能。税收单位组织了训练班，由一些留用人员教新干部一些基本的知识，例如珠算、会计以及税法等。后来，这些新上任的官员被送到专门学校或大学进行强化训练。到1953年底，1500名新任的税务官员中有437人受到了某种程度的训练。
对于新政权而言，一个更为严峻的挑战是如何消除税收人员中长期以来积习难改的腐败。腐败以两种方式破坏国民党政府的汲取能力：纳税者通过贿赂税收官员减少他们的纳税义务；税收人员侵吞税收收入。随着腐败越来越猖獗，从老百姓身上征收的税和国家财政预算的税收收入之间的差距越来越大。其后果是，在老百姓税负不断加重的同时，国民党政权的汲取能力不断削弱，使它一直处于入不敷出的境地。
共产党政府决定与猖獗的腐败行为作坚决斗争。新政权在意识形态方面的教育成为预防手段的一个关键。任何人只要被发现有腐败行为就将受到严厉的惩罚。除了例行的检查，政府还定期地发起政治运动进行反腐败。1950年年中，武汉的税收人员进行了为期两个月的整风运动。1951年12月，中央政府开展了旨在“反贪污”、“反浪费”和“反官僚主义”的“三反运动”，税收机构是这场运动的重点。在巨大的政治压力下，大约有200名武汉的税收人员承认他们涉足过某种腐败问题。调查本应使新政权放心，因为，这200名左右的税收人员总共贪污了3700元，也就是说，平均每人不足20元。这个数字表明，腐败已经不再是一个严峻的问题了。然而，新政府对此完全不能容忍。1953年，政府又在全国范围内发起了一场特别针对税收人员的运动。在武汉，59名税收人员被揭发，并且受到了惩罚。
当然，上述努力不可能使所有的税收人员都变得又红又专。不过，新政权在很大程度上提高了新任官员的业务水平，改造了留用人员，并对两者都严格了纪律。这些措施使得共产党政权下的税收人员比国民党政权下的税收人员更加服从调配。新政权对税收机构的重组和重新定位大大降低了由于组织无效而导致的浪费和因为腐败而造成的税收跑漏，从而增加了新政权的汲取能力。
五、建立有效的纳税约束机制
税收官员遵守税收纪律是纳税者服从税法的先决条件。要获得纳税者的配合，则需要建立有效的制度、开发有效的手段来监控纳税者行为和强制实施税法。具体地说就是：（1）确认纳税者；（2）确定纳税者的纳税义务；（3）对避税、逃税和欠税者进行惩罚。50年代初，武汉税收当局在这三个方面都是相当富有创造性的。
（一）监控
1949-1953年期间，要确定哪些人负有交纳营业税和所得税的义务并不是件容易的事。大多数企业规模都很小，而且许多小企业并没有在政府注册。此外，这几年的经济形势极端不稳定，不断经历一些短暂的繁荣与衰退。这些周期意味着新创立的企业和破产的企业都相当多， 使得税收当局难以跟踪哪些企业在从事经营活动，哪些企业已经停止了经营。一种降低管理成本的方法是依靠现有的社群机构（communal institutions），或者是创建新的社群机构来确定纳税者。
1. 通过行业协会确定纳税者
19世纪晚期，根据共同的职业或行业建立起来的同业工会或行会在武汉的经济、政治以及文化方面发挥着重要的作用。这些行会往往包括了所有在该行业从事活动的人。在20世纪初政治混乱的年代里，甚至出现了包括整个城市的行会同盟，它们承担了一些政府职能。
在共产党解放武汉三镇时，汉口有181个行会，武昌有87个，汉阳大约有30个。每一个行会有几十个甚至上百个成员企业。行会可以分成两类：工业行会和商业行会。同时，武汉三镇各自设有自己的工业协会和商业协会，统管本地的工业和商业企业。这种现存的行会组织为新政权确定纳税者提供了一个较为便利的机制。
1949年6月到1950年5月，武汉市政府发起了四次集中的运动，其目的是征收营业税和所得税。在这四次运动中，行会组织都扮演协助征税的角色。例如，开始于1949年6月20日的第一次运动，其目的是实现到7月15日征收12.8万元税收的目标。武汉市政府实行了配额制度，汉口负担12万元，武昌负担7000元，汉阳负担1000元。于是，每个地区的工业和商业协会不得不相互协商如何分担它们的配额。一旦某个协会确定了它所负担的配额，它就进一步把任务向它所管辖的下一级行会分派，各个行会又进而把任务向该行会的成员公司进行分配。这种复杂的程序涉及多轮的讨价还价，但是在当时的情况下这也可能是惟一能够确定纳税者的方法，它并不需要知道那些应当纳税的公司在哪里从事商业活动。新建立起来的政府也没有相关的企业纳税信息，因此这是一种解决政府税收困难的合理方案。通过向工业和商业社团征税，而不是向每一个公司征税，政府把确定纳税者的任务交给了行会。税收配额作为整体分派给行会后，剩下的问题就是行会如何向它的成员公司分配任务了。如果某个公司不履行纳税任务，那么其它的公司就不得不负担更多的纳税任务。这种直接的利益冲突使得行会自动地确定出在该行业所有从事经营的公司。
这种征税方法相当有效。1948年下半年，国民党政府在汉口征收最后一次所得税时，只有135个行会的11632个公司交税。然而，共产党政府进行的第一次征税运动就有179个行会的19488个公司交税。到了第三次征税运动，增加到207个行会的23313个公司交纳了所得税。纳税公司数量的增加是武汉市政府税收收入增加的主要原因。
2.通过居民组织确定纳税者
通过行会组织确定纳税者尽管有效，但是这毕竟是短期的解决办法。首先，很多纳税者并不是行会的成员，行会也没能包括所有从事工商业的公司。1950年的一项调查显示，大约有3000家公司不属于任何行会，这样它们就逃脱了1949年的营业税和所得税。此外，有些公司没有它们可以加入的行会。例如，当时大约有3万多个在街头上进行零售经营的小商贩。此外，在某些行业，行会只是名义上存在，对其成员公司并没有什么权威。大约有2000个裁缝和肉鸡交易商“隶属”于这样的行会。
其次，只有当政府向每一个行会分配纳税配额，依靠行会征税这种方法才能充分发挥作用。但是，行会向政府交税并不是现代意义上的纳税，而是一种对政府的贡献。这种汲取方式尽管为政府提供了收入，但是它不能发挥财政除了收入功能以外的经济、社会以及政治功能。真正的税收必须建立在特定的税基和税率上。1950年，当政府开始引入税基和税率的方案时，政府发现行会组织对于估计营业税和所得税并没有什么帮助。原因很简单。尽管行会内的成员经营类似的业务，但是它们分布于城市的各个角落，相互间通常也不是很了解。每一个行会内成员公司承担的纳税任务在很大程度上取决于它们隐匿自己经营信息的能力和谈判能力。这样，行会内的各家公司所承担的税率可能是很不相同的。两个位置相邻、营业收入相仿但分属于不同行会的公司实际税负也可能大相径庭。
第三，在民国初年，当出现无政府状态时，这些行会曾一度扮演了填补政治真空的角色。尽管它们和新政权合作，但是它们具有变成独立权力中心的潜力。
基于这些原因，1950年6月，政府逐渐采用居民委员会取代行会。武汉市的五个行政区被分成四个或五个“征税片”。在每一片中，每15个临近的公司形成一个“纳税小组”，五到七个小组形成一个“纳税大组”，两到四个大组形成一个“纳税段”。这样，所有的公司都包含在新体制中了。与基于行会的税收系统相比，这个系统具有若干优点。临近的公司（竞争者）相互间可能更为了解对方的业务，隐匿资产和收入情况因此变得更为困难。在这个四级系统中，较低的三级都是由商人自己而不是国家官员运作的，这就意味着政府不必承担其运作成本。然而，与行会组织不同，作为一个整体，这个系统是以政府为中心的。每一个“纳税片”都由市税务局的某个派出部门领导，负责商业登记、纳税评估、纳税审计、税收征集，以及协调和监管下级段、大组、小组。小组、大组以及段都成了国家税收部门的工具。1950年，武汉市总共设立了30个纳税片、98个纳税段、171个纳税大组、1809个纳税小组，这些数字表明，实际上四级征税系统的指导方针不可能得到严格执行。
尽管创建了居民组织，但是新政权并没有立即取消行会组织经济监测和控制的功能。至少在此后一年半的时间内，行会对居民组织仍然起着补充作用。这两个系统同时运作使得政府在确定纳税者方面处于更有利的位置。在1952年“三反运动”结束后，行会组织才逐渐消失。这时，地方税收当局已经掌握了足够多的关于纳税者的信息。
（二）评估
通过利用现存的社群组织和创建新的组织来确定纳税者，新政权极大地拓展了她的税基。然而，有效的纳税机制不仅要确定谁应该纳税，同时还要使这些纳税者充分履行纳税义务。没有后者，不诚实的纳税者就可能会避税，诚实的纳税者就可能认为他们自己是“冤大头”。
1949年，武汉政府确信大约90％的公司没有系统地记账，即使在剩余10％的记账企业中，90％的账目也是不可靠的。由于缺乏足够的企业账目信息，确定一个公司的总收入和净收入是极其困难的。然而，新政府不可能等到大多数企业都建立了规范的会计制度再来征税。它当时的选择是用一个次优的过渡方案来解决税收评估问题。
如前所述，1949年的三次征税运动都是先向行会征税，然后，行会再进行内部税收义务分配。这种方法并不需要政府知道每个公司确切的销售额和利润情况，这在很大程度上也转移了税收评估的责任。1950年2月，中央人民政府通过了一个关于商业税收的法律，该法律规定所有的商业税都要面向单个的公司征收，而不是行会。结果，当武汉市政府于1950年5月开始征收第一季度的营业税和所得税时，它需要引入新的征税方法。新政权根据不同类型的公司，制订三种征税方法。
那些有规范会计簿记的企业构成了第一类。政府允许这些公司申报自己的应税义务，并接受地方税务局的审计。这类公司一般都是大公司。的确，公司规模越大，其组织结构就越复杂，系统地逃税也越困难。当时，19个行业中的158家公司得到了这种待遇。这类公司只相当于公司总数的0.4％，但是他们所交纳的营业税和所得税超过了总纳税额的十分之一。
完全没有任何会计簿记的公司被划为第二类。这些公司被要求交纳固定数量的营业税和所得税。纳税额度是由地方税务局根据对该类公司经营规模进行一次性估计确定的。固定交纳的总额并不变化，除非该公司所属行业明显出现好转或明显衰退。汉口一半以上的公司、武昌大部分的公司以及汉阳所有的公司都属于这一类。由于这一类公司大多规模非常小，尽管它们数目庞大，它们所交纳的营业税和所得税仅占了总税收的一小部分。
会计簿记不完全的公司被划为第三类。一种被称之为“民主评税”（democratic appraisal of taxes）的方法被用于这类公司。这个程序之所以是“民主的”，是因为最后结果的确定是根据每一个纳税者、相关的行会（或纳税小组）以及税务局讨论的结果确定的。1950年春天，这种征税方法第一次引入，其全过程包括三个步骤：第一步，税务局根据在某一行业中公司的“典型”样本进行总收入以及平均利润率的估计；第二步，行会内的公司相互协商所估计的总收入如何在它们中间分配，一旦某个公司的总收入确定下来，该公司的所得税也就可以根据所估计的行业平均销售利润率计算出来；最后每一个公司根据他们所估计的总收入和净收入交纳税金。
在这三个步骤中第一步是关键而且非常费时。例如当时有100个税务官员花费了两个月的时间完成了对245个公司的调研而这只是为了征收三个月税款所做准备工作的一部分。显然地方税务局不可能完全根据正常规则来进行调查。很多纳税者也抱怨税务局的评估工作往往有武断的成分。
1950年下半年武汉市税务局修改了民主评估程序。修改后的程序包括六个步骤：第一，每一个公司都对自己的销售额和利润进行自我评估；第二，它把自我评估的结果提交给所属的行会组织（或税收组）进行审核；第三，如果出现问题行会（或税收组）中的其他成员有权对该公司进行检查；第四，如果受到检查的公司被确认存在少报销售额和利润的问题行会（或税收组）将建议该公司调整它的自我评估；第五行会（或税收组）最后完成对所有公司销售额和利润的估计；最后税务局决定行会的估计是否可以接受。
一些公司抱怨修改后的程序是“挑动商人斗商人”，这话没错。通过利用同一行会内公司以及相邻公司的竞争关系来得到该行业更为精确的信息税务局在一定程度上缓解了收税人员匮乏的状况。然而并不是所有的公司都循规蹈矩。在某些行业行业内的公司相互合谋并不对其他公司的自我评估提出质疑。结果它们都以交纳较少税金而结束评估。
为了克服纳税者合谋以及其他的逃税行为地方税务局设计了两种控制手段。第一种手段是依靠“群众路线”进行征税。首先鼓励工人向税务官员提供他们公司的销售和利润信息。工会建立以后它在评估公司的自我评估方面起到了重要的作用。很多工人尤其是那些在小公司内工作的工人也不希望公司多交税因此他们对于这种监控并不热心。然而大多数工人都和政府合作。这些活动为政府提供了宝贵的信息使得税务官员强制私有业主依法纳税的工作更加顺畅。第二种方法是税务局利用他们自己的税务人员进行有选择的审计。被发现税收舞弊或逃税行为的公司将被处以逃税额3倍到5倍的罚款。不仅如此如果对行会的审计发现它们没有采取适当措施检查成员公司的自我评估那么行会内的每一个成员公司的纳税义务都要增加。工人的监督以及审计的压力导致私有公司在它们试图低报纳税义务时必须三思而行。这些措施提高了征税民主评估的效率。
这种“民主”评估办法决定了武汉大约40％的公司的交税问题。这些公司的营业税和所得税大约占据了税收总量的80％。这也解释了地方税务局为什么花费了大量的精力来执行和完备这个程序。
这三种税收评估方法与经济发达国家所使用的方法相比看似拙劣，但是在缺乏簿记和行政管理水平不高的条件下，这三种方法的结合可能是最大化税收收入以及最小化管理成本的有效方法。这三种方法的创新使用，大大增强了政府的汲取能力，这样也有助于中华人民共和国在建立初期扩张其公共部门。
尽管民主评估制度以及实施固定配额制度有其实用性，但是政府一开始就把它们视为权宜之计。政府的最终目标是建立以可靠的、完全以簿记为基础的征税制度而不是基于税收评估的税收制度。为了达到这个目标新政权把这三种征税办法视为一种过渡并在整个城市范围内投入了相当多的精力来推广统一的会计办法。
武汉市政府在1950年下半年发起了第一波“建账”（account building）热潮。一个市级建账委员会负责推动这项活动。成百上千的公司被选定作为试验单位。政府要求它们根据特定的指导原则进行会计记录。如果某个被选定的公司拒绝合作，工商管理局的官员就可能吊销其商业执照。此外，武汉市政府要求武汉市工商联（即全市行会联合会）对小业主实施文化以及会计培训项目， 同时也要求税务官员帮助企业建立和提高他们的财务以及会计系统。没有这样的 政府干预，建立统一会计体系可能要花费几十年的时间。新政权加快了这个进程。到1950年年底，4000多家公司（大约为武汉公司总数的五分之一）按照新标准建立了自己的账目。两年以后，按照新标准记账的公司已经增加到公司总数的三分之二。随着越来越多的公司建立规范的、标准的会计制度，地方税收当局开始允许更多的纳税者自己进行税务申报，这类公司的数量从1950年的158家增加到1953年的2700家，它们的纳税占总税收收入的65%。尽管这些 公司还要接受税务官员的审计，但是不再需要再经历那种繁琐的民主评估了。
（三）执行
1950年，武汉的各主要大报都报道说，以往国民党政府仅仅能征收到应收税款的三分之一。那时，很多人认为逃税已经成了一个“无法治愈的社会问题”。但新政权并不认为逃税是正常的和不可避免的。相反，她决心与逃税斗争到底。监控机制的发展使得政府能够确定纳税者，并且评估其应税数额。不过，这些监控机制必须与有效的执行机制相配合。只有当逃税的潜在成本足够高，被查处的可能性足够大时，逃税的不法动机才会受到遏制。然而，什么才是“ 足够高”、“足够大”呢？这一切都得经过实践才能知道。
