国土空间专项规划是国土空间规划“五级三类”体系中的重要组成部分，是落实国土空间总体规划传导要求，综合平衡和统筹协调资源要素配置，形成“多规合一”的国土空间开发保护新格局的重要支撑。宿迁市是全国首批市县国土空间总体规划获批城市，为切实加强专项规划管理，率先在江苏省探索开展专项规划统筹管理机制试点工作。宿迁市以“五化”即“制度规范化、技术标准化、服务精细化、管理数字化、运行常态化”为统领，深入推进专项规划统筹管理，并通过案例实践对管理规则进行检验，为全省乃至全国开展专项规划统筹管理提供了宿迁探索与实践经验。
宿迁市委、市政府高位推动专项规划统筹管理试点工作，2023年5月成立了专项规划统筹管理试点工作领导小组，印发了试点工作方案，建立了“政府领导、资规牵头、部门协同、专家领衔”的工作机制。市委深改委会议、市政府常务会议审议通过了专项规划管理办法。市政府先后召开研讨会、推进会部署谋划专项规划统筹管理试点。2023年12月至2024年1月，《宿迁市国土空间专项规划管理办法》《宿迁市市级国土空间专项规划目录清单》《宿迁市市级规划编制和工程项目设计经费管理办法（试行）》先后由市政府办印发实施。
宿迁市在明确专项规划基本范畴和职责分工基础上，对专项规划实行目录清单管理，并重点对项目立项申请、规划编制、国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）核对审查、成果入库等关键环节进行把控，为加强国土空间专项规划统筹管理提供了规范化的制度保障。目录清单共纳入45个专项规划，涉及16个牵头部门，明确了覆盖全域全要素的专项规划编制任务。其中加油加气加电点布局专项规划、警务设施布局专项规划、城市供水专项规划等一批规划已完成数据入库，教育设施布局专项规划、商业网点布局专项规划、综合交通国土空间专项规划等规划已按照新的管理规则启动了编制工作。
2024年5月，市自然资源和规划部门会同市住建、交通、水利等部门共同研究制定并发布了《宿迁市国土空间专项规划编制技术规定（试行）》《宿迁市国土空间专项规划数据库标准（试行）》《宿迁市国土空间专项规划成果初步审查规则（试行）》等技术文件，建立了全市统一的国土空间专项规划编制标准，规范了规划成果和数据库的内容形式，为专项规划与总体规划、详细规划以及专项规划之间的衔接提供了技术保障。
其中，宿迁市中心城区排水专项规划、宿迁市水利基础设施空间布局、环境卫生设施布局专项规划等相关试点规划已根据技术规定的编制要求，提供了以“一库、一本、一清单”为核心的审查成果，进入“一张图”审查核对程序。通过规划成果和数据的标准化，提高了成果审查效率，有效推进了各类规划之间衔接与传导，大大提升了专项规划成果编制质量。
宿迁市创新性地构建了“1+6+X”的专项规划责任规划师服务模式，为专项规划编制和管理工作提供精细化技术咨询和业务指导。“1”是市级国土空间专项规划责任总规划师，负责统筹协调各类专项规划编制和管理工作，指导各专业方向责任规划师工作开展，对各专项规划的编制和审查进度进行实时监控。“6”是对口服务6种专项规划类型的责任规划师，负责对接各行业主管部门，协助开展专项规划“一张图”衔接核对、数据入库和动态更新维护工作。“X”是目录清单内各专项规划的项目负责人，负责各专项规划成果编制、数据整理和入库。
图1：专项责任规划师服务模式
专项责任规划师团队在规划编制、审查入库、实施监督等多个环节，加强与规划编制牵头部门、规划编制单位、技术审查单位的沟通协调，提供全流程技术支撑服务，在提高专项规划编制管理水平、强化部门之间统筹协调等方面发挥了重要作用。在项目启动阶段，负责解读国土空间总体规划、专项规划管理办法、技术规定和数据库标准等相关规划和文件要求，为各相关部门和规划编制单位提供政策咨询服务；在规划编制阶段，打通各部门之间的沟通交流渠道，加强与“一张图”的衔接核对，全程参与设施选址、可行性分析、用地规划，提供“陪伴式”的专业技术服务；在规划批复后，协助相关行业主管部门开展数据入库、规划体检评估、数据库动态维护等工作，对专项规划的实施情况进行监督反馈。
宿迁市充分利用大数据与信息技术对专项规划编、审、管深度融合赋能，建立并完善专项规划全生命周期协同管理系统，协同各领域主管部门共商共治，推动“多规合一”落实。
一是搭建协同工作集成平台，建立目录清单管理和编制底板数据共享应用模块，实现数据的集中管理。各相关部门在统一底图上共绘专项规划，极大地提高了工作效率，减少了各类专项规划的空间冲突矛盾。二是开发数据质检和规划审查管理应用模块，实现对规划方案进行自动审核。在上传规划成果后，通过预设的规则模型快速识别潜在问题与冲突，导出冲突矢量位置，辅助规划编制单位完善规划成果。审查完成后，自动生成详细的审查报告，为决策者提供科学、直观的参考依据，大幅度提高了审查效率和准确性。三是支撑实施监督，支持重大项目进度追踪、实施成效评估的全过程数字化监管。通过建立动态体检、定期评估的反馈机制，重点监督评估专项规划目标指标执行情况、空间控制线管控和详细规划衔接情况等，推动专项规划与详细规划的动态衔接，实现专项规划管理模式由“被动对接”转变为“主动作为”，极大地提升了规划的科学性和实施的有效性。
宿迁市已按照统筹管理要求全面推进规划编制和审查工作，并建立了常态化监控机制，对目录清单内专项规划项目编制和审查进度进行实时监控，并根据实际运行情况检验管理规则的合理性和可行性。截至目前，已开展36个专项规划项目编制，其中16个项目已通过“一张图”初步审查，9个项目已完成成果数据入库，其余在编项目也将按照统筹管理的要求陆续形成初步成果。
以中心城区排水专项规划为例，该项目通过专家论证后，按照管理办法的要求，报送成果至市自然资源和规划部门进行“一张图”初步审核。市自然资源和规划部门联合相关各方人员组建“一张图”审查工作组，对宿迁市中心城区排水专项规划开展初步审核工作。首先，采用系统审查方式，重点结合14个审查要点对成果规范性和空间一致性等进行技术审查，自动生成审查报告。其次，专项责任规划师团队做进一步审核，对疑似冲突点进行逐一甄别，排除符合要求的情形，如用地选址在开发边界外但已纳入项目清单的情形等。最终，确定三个方面的17项主要问题：一是成果完整性和规范性方面，存在数据库缺少坐标投影信息、属性表格式与数据库标准不一致等问题；二是因绘图精度和现状数据问题，部分设施与永久基本农田存在冲突；三是存在多处污水处理厂、泵站等排水设施布局与国土空间总体规划、详细规划、市政基础设施专项规划不一致的情况。
针对发现的冲突和矛盾，通过多轮沟通协调，明确修改意见和建议。目前，该规划已经完成成果修改，修改空间冲突方案11处，协调落实2处，达到了进一步送审的要求。通过专项责任规划师制度和“一张图”审核环节设计，提高了部门之间的沟通效率，提高了专项规划的成果质量和审查核对的准确性。
另外，对于在专项规划管理办法发布实施之前已获得市政府批复、但尚未进行“一张图”审查的项目，宿迁市自然资源和规划部门也对其组织了审查核对，并纳入“一张图”进行统筹管理。例如宿迁市供水专项规划，在对其审查的过程中发现“规划水厂位置与总体规划不一致”“供水管网与路网存在较大偏差”“增压泵站与详细规划不一致”“数据库缺少水厂用地范围”等问题，经过多轮次的自查、质检、系统审查和人工审查，对成果进行了修改完善。目前规划成果已经通过最终审查，并纳入了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出要强化规划衔接落实机制和国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用等要求。国土空间专项规划统筹管理是“多规合一”改革向纵深推进的重要环节，是提高国土空间治理能力、支撑经济社会高质量发展的具体举措。下一步，宿迁市将围绕专项规划统筹管理试点工作目标，重点针对规划衔接、规划评估、实施监督等环节，在具体工作实践中持续探索更加科学合理、更加高效便捷的规划编制管理方式，为全省、全国专项规划统筹管理提供更多“宿迁实践”。
