【重要观点】李开孟：10%红线控制不住PPP项目财政支付风险

按照论坛组委会的要求，李开孟博士针对PPP项目财政承受能力论证的相关问题进行了梳理，主要观点综述如下。

我国政府和社会资本合作（PPP）项目管理的相关规范性文件中，从“PPP项目的本质是政府采购公共服务”的理念出发，要求所有类型的PPP项目都要进行物有所值评价和财政承受能力论证，即所谓“两个论证”。

经过2年多的实践，很多专家认为，我国PPP项目的物有所值评价由于现行方法体系本身存在问题，缺乏统计数据支撑等原因，基本属于可批性论证，没有产生预期的实际效果。但是，PPP项目的财政承受能力论证的实际效果已经显现，特别是10%的财政承受能力控制指标开始发力，已经形成对地方政府财政未来支付风险的有效控制。但实际情况并非如此。

为规范PPP项目的实施，我国《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号文发布）规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。强调要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，各地要建立PPP项目财政支出责任监测体系，中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区，要进行风险预警，确保守住“底线”。我们认为，对10%的控制红线，应该从以下几个方面进行理解。

（1）10%红线控制的基准值仅具有统计意义。对于政府财政预算用于PPP项目支出的比例，各国的情况存在差异，而且对指标的计算范围及指标内涵也存在不同的理解。一些国家政府财政资金根本不用于PPP项目支付，即其支出比例为0%。

一般而言，该项支出比例一般在5%-12%之间。英国是世界范围内PPP模式推广应用最为广泛的国家，其财政支出比例曾经高达15%以上，但目前基本处于10%以下的水平。

日本PPP项目财政支出的比例较低，大约在2%左右的水平。因此，从世界各国开展PPP项目财政支出比例的统计数据来看，我国政府规定每年全部PPP项目预算支出比例不超过总预算10%的水平，是基本合理的，符合国际上的统计规律，并充分考虑了我国处于经济转轨时期对财政支出风险进行调控的现实需要，符合我国的实际情况。但是，从国际经验看，该指标取值仅具有统计意义，世界各国均不将其作为控制PPP项目财政支出的强制性约束指标。

（2）10%的取值仅适用于政府和私营部门合作的PPP项目。借鉴国际经验确定我国PPP项目财政支出的比例，不仅要看指标值的取值高低，还要认真分析这项指标的具体内涵，以便能够体现科学行政的基本内在要求。国际上，10%的指标取值，仅适用于真正的公共部门与私营部门合作的PPP项目统计口径。

逻辑上，PPP所关注的基础设施建设及公共服务提供，包括三个基本途径：

一是由公共部门提供公共服务，是公共服务提供的传统方式和经典方式。在西方一些已经建立现代市场经济体系的国家，传统方式仍然是主导方式，这类项目投资的资金来源全部依靠财政资金，投资比例一般在70%以上。

二是完全市场化运作方式。对于存在政府失灵，公共部门难以有效提供公共服务的基础设施领域，可以通过将其完全推向市场的方式进行私有化改革，完全由私营部门提供公共服务，政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入引导、完善实施监管等措施来维护公共利益，这类模式原则上不需要投入财政资金。

三是公共部门与私营部门合作提供公共服务，即采用PPP模式。对于需要政府购买服务的PPP项目，以及采取特许经营模式需要财政资金补贴的PPP项目，需要财政资金支出。10%的统计指标，逻辑上对应的应该是采用公私合作PPP模式的财政资金支出（含政府购买服务支出及特许经营模式下的财政资金补贴支出）占基础设施建设及公共服务提供中的全部财政支出（包括传统的公共部门提供公共服务模式下的财政支出，以及采用PPP模式的财政支出）比例。

但是，我国目前由于采取运动式大跃进推进PPP模式，事实上是将上述三种类型公共服务提供方式都纳入PPP模式的范畴，极大地拓展了财政资金的支出范围。我国以采用PPP模式的名义所发生的财政支出，包括传统的公共部门提供公共服务模式，真正的公私合作PPP模式，以及本应完全推向市场但仍然以PPP的名义进行各种奖励、补偿等财政支出。

我国通过“公-公合作”的伪PPP方式，引导中国特色的PPP主要是政府与自己合作，政府与国有企业合作，政府与自己所属的平台公司和事业单位进行合作，使得公共部门提供公共服务的项目也被称为PPP项目。国际上，这类项目的财政资金支付，不属于PPP模式支付的范畴。

按照我国现行的PPP项目统计口径，将传统的由公共部门提供公共服务的支出（比例一般在70%以上），以及对本应完全推向市场的项目进行的财政奖励补贴等，均纳入PPP财政预算支出的统计范围，则PPP支出占财政支出的可能比例，应该远远大于10%的水平，甚至说达到80%都是合理的。

但是，我国采用的是“一般公共预算”计算口径，与国外相关统计难以真正做到完全可比。无论如何，采用10%的比例控制我国所谓的PPP项目的财政支出比例指标，不符合中国特色PPP模式的现实情况，在实际工作中就会出现“上有政策、下有对策”的局面，根本难以严格落实。

（3）10%标准与财政支出风险没有必然联系。从国际经验看，10%的支出比例标准属于经验数据，仅具有统计意义和引导意义，主要目的在于引导不要盲目地大规模采用PPP模式，应主要依靠公共部门提供公共服务。即便如此，也不能认为超过10%的基准值，就会导致财政难以履行支付责任，二者之间没有必然联系。

假设在一定时期内当地政府面临非常繁重的基础设施建设任务，政府的财政支出在此特殊时期主要用于PPP项目支出，这时的PPP项目支出比例理论上只要不超过100%，都可能处于当地财政支出的可承受范围。10%的统计指标，主要借鉴西方经济发达国家的统计经验数据。

这些国家已经基本完成大规模的基础设施建设任务，尤其是能源、交通、农业、水利、林业、生态环保和城市建设等经济基础设施建设高潮已经过去，目前主要关注于医疗卫生、基础教育、公共安全及社会福利等社会性基础设施建设领域。

发展阶段不同，需要财政资金用于基础设施建设支出的范围、比例和结构均存在很大差别。盲目借鉴西方发达国家的统计经验，简单地进行模仿套用，不符合中国PPP模式运用的具体实践，其适用性就会受到很大质疑。

（4）10%标准不能作为控制PPP项目投资的依据。财政部门出于控制未来财政支出风险的目的，对未来PPP项目的财政支出比例进行总体把握和宏观调控，提出一个引导性调控指标，这是无可厚非的。但是，政府部门要求PPP项目实施机构对每个单项PPP项目都进行财政承受能力论证，编写财政承受能力评价报告，将10%的红线指标作为控制单个PPP项目投资决策的依据，在国际上还没有找到类似的先例，而且不合逻辑。

PPP项目实施机构仅具有向主管部门报送财政支付需求的义务，不具备对其实施的PPP项目做出财政承受能力判断的责任，也不具备这种能力。PPP项目实施机构不掌握当地财政收支总体情况及未来预算安排计划。

要求PPP项目实施机构开展财政承受能力论证并报送论证报告接受审查，仅具有两方面的实质性作用，一是主管部门获得了行使自身权力的满足感，二是为咨询机构人为地创造了一项编写可批性报告的咨询业务新机会。

10%的控制线可以作为一个引导性指标，政府行政管理部门应该将这个指标作为考核自身进行财政支出风险管理绩效的依据，或者用于社会公众对政府部门的执政绩效进行考核和监督的依据，而不是反其道而行之，将其用于控制项目实施机构开展PPP项目投资的依据。

也就是说，10%控制标准的使用对象出现了错误。现代市场经济的治理结构，要求政府行政部门必须接受社会公众的委托，把控未来财政支出可能出现的风险。政府部门应该改变传统的高高在上的思维惯性，不应始终将自身定位为监管者的角色，也要做好接受监管的思想准备，放下身段，对自身的行政绩效提出明确要求，接受群众监督，做好人民公仆，切实维护公共利益。

党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定，对政府部门科学执政、民主执政、依法执政提出了明确要求。

在PPP项目财政承受能力的论证中，即便是10%的PPP财政支出控制红线是正确的，而且只要确保当地PPP项目财政支出能够控制在10%的范围之内，当地财政支出就一定会处于安全状态，但即便是在这种假设情况下，在10%的指标具体计算环节，由于存在很多随意操作的空间，使得指标的数字计算基本上流于形式，财政承受能力论证报告成为应付政府部门审批和蒙混过关的工具，为求可批性，戏说可行性的现象非常突出，这种论证仍然不应再持续下去。

（1）财政支出与实际收入割裂导致虚增承受能力。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求，财政承受能力论证是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，关注的是财政支出，而不是财政收入。这种测算口径与西方市场经济国家统计口径一致。但是，西方国家的财政支出安排，遵循以收定支、量入为出的原则，财政支出与财政收入不会存在很大的差别，但我国的情况则完全不同。

我国实行分税制的财政税收制度，对于一些欠发达的地区，尤其是中西部地区，吃饭财政现象严重，地方财政支出经常远远高于本地财政实际收入，差额主要依靠上级政府财政转移支付来解决。我国各地方运动式推广应用PPP模式的过程中，西部地区等相对落后地区表现得最为积极，实际上是希望通过实施PPP模式，争取上级政府更多的财政资金转移支付、奖补资金及其他各项优惠政策。

对于那些财政支付能力相对较强的东部地区，反而对采用PPP模式不太积极。财政支出与实际收入严重割裂，使得那些实际财政支付能力较弱的地区，更加热衷于为PPP运动推波助澜，当前我国所开展的财政承受能力论证不能反映当地的财政收入及自身实际支付能力。

（2）单个项目与整体规划割裂导致缺乏战略统筹。地方政府的财政支出能力论证，本质上是纳入地方政府财政支出责任范围内的PPP项目投资规划综合平衡论证，是要解决财政预算约束条件下的项目群投资优化问题。

我国政府部门对PPP项目财政承受能力的论证，关注的是各个具体的项目，缺乏区域经济社会发展规划的战略思维，也缺乏对PPP项目投资的规划统筹论证。不同项目之间存在独立、互斥、依存等关联关系，不同类型的项目群组合，对区域经济的影响存在很大差异，需要进行统筹规划和系统分析。

我国对PPP项目的财政承受能力论证，仅仅关注各个具体项目是否能够通过。对于通过论证的项目，其财政支出责任纳入当地财政预算。这样，对于每一个具体项目而言，纳入当地财政各年支出的计算范围可以存在各种不同的组合，使得计算结果存在很大的灵活操作空间。最后的结果是，每一个项目都能通过所谓的财政承受能力论证，但当地财政整体却缺乏支付能力。

（3）计算口径不同理解导致指标计算缺乏可比性。10%的计算指标，其分母并不是针对当地财政支出的整个范围，也不是针对当地财政资金中用于基础设施公共投资的全部范围，而是专门针对一般公共预算支出的范围，这种规定使得10%指标的计算具有很大的灵活性。《中华人民共和国预算法》将财政预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四类。

对于国有资本经营预算和社会保险基金预算，因其均有特定内涵，与PPP项目财政预算支出关联不大。政府性基金预算，则对PPP项目财政支出比例的计算能够产生非常显著的影响。如果将PPP项目的财政支出纳入政府性基金预算，则按照现行《指引》的规定，则这部分PPP项目投资所引发的财政支出将不被纳入一般公共预算的支出范围，从而使得PPP项目财政支出不得超过一般公共预算10%的控制红线的限制彻底沦为形同虚设，不会起到任何实质性的警戒作用。

（4）数据指标的灵活预测导致计算结果仅具有娱乐价值。无论是一般公共预算支出总规模，还是PPP项目项下的财政预算支出，均不是现实的真实支出，都是对未来支出可能情景的一种预测，是在综合考虑各类支出责任的具体特点及未来可能情景等因素的基础上，对PPP项目全生命周期内财政支出责任分别进行的预测。

一方面，我国经济社会发展处于转轨时期，对未来20年乃至30年的财政支出数据进行科学预测，而且要对单个项目及当地一般预算支出的总体情况进行详细预测，往往难度很大；另一方面，预测所依据的基线数据、模型方法、参数选取等均没有可供遵循的依据，在这样的环境基础上所开展的定量预测以及对地方政府未来财政承受能力的评价，具有很大的人为操作空间，评价结论往往仅具有自我安慰的娱乐价值。

综上所述，即便承认10%的财政支出比例控制红线是可行的，但由于指标的计算具有各种灵活的操作空间，使得这种财政承受能力论证仍然毫无实际价值。 

世界上任何国家引入PPP模式，都是非常谨慎的。尤其是采用PPP模式使用财政资金进行基础设施建设，因为涉及对公众负责等重大问题，更是要认真对待。纵观世界各国使用财政资金通过PPP模式提供公共服务的具体做法，在规避财政支付风险方面有四条经验值得认真总结和借鉴。

（1）树立公共理财意识。现代政府的公共治理体系，公共财政支出的控制必须强调牢固树立公共理财意识，要时刻牢记政府部门所控制的资金，不是政府官员的私有财产，是经过社会公众的授权而代为理财，核心目的是要追求公共利益最大化。

要破解财政预算和发展规划两张皮的问题，要发挥战略规划的引领和统筹作用，做好PPP项目的选择与区域规划、产业政策、准入标准的相互衔接，提升政府部门的公共理财能力，避免随意决策，推动政府职能部门进行执政方式的深层次变革。不要流于形式做表面文章，要充分认识到公共理财的复杂性、专业性、系统性、政治敏感性等特征，切实加强公共理财的能力建设。

对于政府财政资金的介入，要从政策、规划及项目的不同层面做好经济费用效益分析（CBA）或费用效果分析（CEA）。要着眼于经济社会发展的长期目标，在统一规划的基础上，结合各部门推动基础设施建设的实际需要，进行项目群的统筹规划，确定预期希望达到的最优和次优目标，明确纳入财政投资规划范围内的具体项目所要达到的产出要求和预算成本，提出年度实施计划及跨年度财政资金需求，形成政府财政支出预算。

（2）建立长期预算体系。规避政府财政未来支付风险的核心手段，不是要简单地设定一个10%的警戒线，而是要建立和完善一套高质量的中长期财政预算管理体系。财政支出要有长远眼光进行精打细算。没有完善的中长期财政预算体系，就不能从根本上解决未来财政支出的风险控制问题。建立长期预算体系的核心理念在于向市场传达关于政府财政未来。

支出规模的稳定预期，对财政资源进行跨年度地合理配置。在经济社会发展中长期规划的统筹协调之下，对财政支出的未来情景进行专业分析，促进财政资金的精细化配置和专业化运作，避免财政支出的大起大落，为市场注入长期合理的稳定预期，并逐步形成社会资本参与PPP项目的稳定制度和市场环境，为实现经济社会可持续发展奠定基础。

（3）完善动态调控机制。完善财政长期预算体系，不仅要强调战略规划的统筹引导，还需要建立和完善财政预算实施的绩效评价、跟踪监测及动态调整体制机制。要根据长期预算体系所设立的目标，指导年度PPP项目投资计划及预算编制；根据当年社会经济环境情况的变化，做好年度预算执行及动态调整工作，形成灵活高效的政府财政支出风险管控体系，将当前支出和长期预算调控目标紧密相联，合理解决纳税人的钱应该怎么花的问题。

（4）自觉接受社会监督。政府和社会资本合作（PPP）模式强调合作各方需要建立平等合作的长期伙伴关系，对政府职能和行政行为的转变提出了明确的要求，即政府部门必须以平等的心态自觉接受社会监督，要从习惯性的监管者角色，转变为被社会监督的对象。

要完善信息公开、公众参与和协商对话的机制及相关制度安排，要让社会公众及时掌握涉及切身利益的公共服务项目建设推进情况，纳税人的资金是否得到有效使用，而不是简单地利用缺乏科学依据的10%控制线对每一个PPP项目进行行政审批和下达指令。

如前所述，采用10%的控制线对PPP项目的财政支付风险进行警戒和控制缺乏科学依据，指标的计算具有随意性，不能解决对地方政府未来财政支付风险进行防控的根本性问题。

我国当前经济发展进入新常态，财政收入增幅呈现明显放缓趋势，与财政支出刚性增长的矛盾进一步加大，财政可持续发展面临挑战。当前大跃进式地推进PPP项目，成为加大地方政府财政支出风险的重要因素。基于现实情况的思考，提出切实提升财政支付风险防控能力的十项具体建议。

（1）严格控制财政资金的使用范围。对于不属于基础设施建设和公共服务提供的纯商业性项目，或者能够完全进行市场化运作的基础设施建设项目，均不得以奖补资金、政府专项投资、转移支付等任何名义进行财政资金投入，不能再继续以PPP的名义争取各种财政资金的支持，要严格限制财政资金的支出范围，将财政资金用在刀刃上。

财政资金的介入要分析其必要性和可行性，要开展基于公共理财的经济费用效益分析或费用效果分析，对财政资金使用的经济合理性进行判断，确保使用纳税人资金具有适当性。

（2）继续用好项目运作传统模式。对于确实需要财政资金投入的基础设施项目，要充分发挥传统的由公共部门提供公共服务模式的主导作用。从西方市场经济国家几百年基础设施运作和公共服务提供的实践经验看，将财政资金交给公共部门使用是主流方式，一般不应轻易采用PPP模式，更不能强调要强制使用或全面实施PPP模式，同时也不能以“公-公合作”的名义将传统模式运作的项目生硬地扣上PPP的帽子。

对于公共部门提供公共服务的传统模式，要积极推动全面深化公共部门自身的体制机制改革，提升公共部门的现代治理水平和能力，确保公共服务提供的专业化、高效率和低成本。公共部门按照政府部门的要求提供公共服务，出现问题应由政府部门承担责任，接受社会公众监督。公共部门提供公共服务所使用的财政资金，不属于PPP 项下的财政资金支出范围。

（3）大力发展非政府付费类PPP模式。对于出现政府失灵（传统的由公共部门提供公共服务模式难以有效运作）或市场失灵（完全推向市场难以有效提供公共服务）的基础设施项目领域，如果必须采用PPP模式，应尽可能地挖掘多元化的PPP项目投资回报渠道，鼓励采用财政资金不介入的特许经营运作模式，尽可能地不用，或者是减少财政资金投入。不应将PPP项目的投资回报压在财政资金的补贴上面，更不要进行财政无限兜底、明股实债等操作。

（4）让物有所值评价工作本身真正能够物有所值。对于必须采用政府购买服务类型的PPP项目，应做好基于PSC分析的物有所值评价。不应该继续要求所有类型PPP项目都要进行基于PSC分析的物有所值评价，应明确这种分析仅适用于政府购买服务类型的PPP项目，要完善评价方法，提高评价质量，确保物有所值评价工作本身不走过场，要发挥其促进降低PPP项目财政支出的作用，确保这项工作本身能够体现物有所值。

（5）停止以“可行性缺口补贴”的名义增加PPP项目的财政支出。目前很多基础设施项目，采用PPP模式的财政资金支出不仅没有减少，反而实际上明显增加（虽然物有所值评价和财政承受能力论证都能过关并得到政府相关部门的审批认可），主要是一些错误理念的引导所致。PPP项目的基本回报模式是使用者付费和政府付费，分别对应特许经营和政府购买服务两种PPP基本类型。

对于既有使用者付费又有政府付费的PPP项目，不应再继续以“可行性缺口补助”的名义为了保证社会资本方未来能够取得合理回报，通过倒算所谓的“可行性缺口补贴”对项目进行无节制的补助，使得一些原来从可行性研究的角度根本不可行的项目，都要通过加大财政补贴力度等方式使其具有可行性，客观上形成财政资金对社会资本的投资回报进行兜底。

今后要吸取这方面的教训，明确对于运营期需要财政补贴的项目，其本质仍然是特许经营项目，不能按照政府购买服务的思路进行运作。财政资金进行补贴的目的是要创造商业化运作的条件。

要通过竞争程序尽可能采用能够降低财政补贴的PPP项目实施方案，要鼓励社会资本方主要通过挖掘其他商业机会和回报渠道，确保自身投资能够回收，而不是将主要精力集中于以“可行性缺口补助”的错误导向来无节制地套取财政资金方面。

（6）PPP预算支出应与当地财政实际收入挂钩。要考虑我国的实际情况，对PPP项目的财政资金支出比例提出一个调控的导向性指标，在当前我国有其必要性，但要强调这是一个综合性导向指标，并不是要求对每个PPP项目编制用于审批闯关的财政承受能力论证报告。

PPP项目实施单位应如实向财政部门报送PPP项目的财政资金需求信息，用于当地财政预算的综合平衡和统筹决策。要明确调控额度不能仅仅考虑财政支出，还要考虑当地财政实际收入水平，不应鼓励各地通过争取中央转移支付等手段，虚增当地PPP项目支出的承受能力。

同时，要放弃简单划一的10%控制手段，不应延续目前的按照10%的上限去卡各个具体项目的做法，因为这种做法基本上属于徒劳无功，劳民伤财。只要按照上述要求做好各项工作，我国PPP项目财政支出比例的统计结果自然就能够很快下降。

要明确10%的比例指标仅是用于内部引导的参考性指标，目的是引导不要滥用PPP模式，这一比例是靠有效的管理和调控希望能够实现的统计结果，而不是先入为主的控制性红线。

（7）从关注年度预算转向关注中长期预算。我国政府财政一直实行年度预算，吃饭财政的意识根深蒂固。对于PPP项目所涉及的大型基础设施建设工程，往往能够在很长时期内发挥作用，甚至是百年工程。

比如，以PPP模式参与建设的高速铁路等大型交通基础设施项目，其效益将在未来百年或更长的时间周期不断释放出来，应该在更长的周期来考虑其财务可负担性。

如果按照现行财政承受能力论证的思路，仅考虑前20年或30年的计算期，这个期间还仅处于项目效益培育的阶段，于是很难通过其财政承受能力论证，如果因此而将这类项目予以否决，则是对未来的犯罪。

因此，必须重视长期规划和预算的系统性思考，解决目前预算过程缺乏持续性，财政预算与经济周期相互脱节等因素，建立和完善中长期财政支出框架体系，更好地发挥财政预算为经济社会可持续发展提供支撑服务的功能，增强预算的前瞻性，提高透明度，避免黑箱操作，提高支出效益，减少债务风险，建立和完善规划与预算密切配合的中长期预算调控体系。

（8）切实加强政府理财能力建设。政府部门应该转变思维，从过去将精力主要集中于监管企业方面，转变到将主要精力集中到提升自身为国理财的能力建设方面，树立公共理财的理念，建立公共理财相关的制度体系及绩效评价标准，切实提高公共理财能力。

（9）完善PPP项目会计核算体系。《指引》提出财政部门要按照权责发生制会计原则，对政府在PPP项目中的资产投入，以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。

我国长期以来实行以收付实现制为核算基础的财政预算会计，与建立和完善中长期预算体系不相适应，必须尽快推进权责发生制的财政预算体系改革。

（10）完善信息公开及公众参与机制。若PPP项目的资金投入涉及财政资金，必须对纳税人有所交代，要按照信息公开的相关要求，主动接受专业媒体、公民团体和社会公众的监督，建立和完善公众参与机制，关注弱势群体，履行社会责任。要强调那些需要财政资金履行支付责任的PPP项目，更要为实现以人为本及可持续发展目标服务。

把握机遇，规范实战！权威推荐：