作者：
方
奕/黄维驰
核心观点
：
2025上半年需关注两个关税时间节点：美国4月1日发布经贸调查报告；4月15日完成25财年预算决议。对等关税下中国、印度、泰国、墨西哥等地新增关税风险较大。中国对外需依赖度提升的同时中高端制造业竞争优势显著，外部扰动较为有限。
▶
2025年上半年需关注两个关税时间节点：4月1日，美国发布对等关税和中美经贸关系的评估调查结果；4月15日，2025财年并行预算决议可能将关税作为财政开源手段。
2025年2月13日，特朗普指示相关部门探讨“对等关税”政策。美国与各国经贸关系及适当关税水平的评估在4月1日完成后，对等关税或将启动。《美国优先贸易政策》总统令第三章特别指出对中美经济贸易关系进行评估调查：1）审查中美第一阶段经贸协议；2）审查拜登政府的301复审报告，并可能开启额外调查；3）评估中国的永久正常贸易关系地位。总统令要求相关部门也在4月1日前完成以上评估，特朗普或在4月初宣布下一步关税措施。此外，美国众议院共和党预算提案清单将关税作为未来十年财政收入来源：对全球普加10%关税；提高对华301关税；对小额包裹征收关税。该提案最有可能反映在美国2025财年预算程序中，4月15日和6月15日是推进该程序两大时间分支，但可能推迟：4月15日，并行预算决议完成； 6月15日，预算和解立法完成。目前，关税政策暂未体现在参众两院2025财年预算决议中，但考虑到预算决议的框架性质，以及特朗普日益强调将关税作为政府收入来源，关税提案未来仍可能被纳入预算和解法案或其他立法中。因此，需要关注并行预算决议及预算和解法案是否保留将对华及全球加征关税的相关内容
。
▶
高关税与贸易壁垒再现，美欲利用关税函数对全球加征“对等关税”。
美国贸易政策发展分为四个时期：1）殖民地时期；2）关税保护时期；3）多边自由贸易为主时期；4）新贸易保护主义时期。特朗普关税政策以“美国优先”为核心理念，对贸易伙伴加征关税有三大目的：其一，纠正不公平贸易，并引导制造业回流；其二，增加财政收入；其三，用于与特定国家之间的政策谈判。如今，美国利用关税函数发现不公平贸易国家，并管控转口贸易，欲对全球加征“对等关税”。“对等关税”将包括国家和产业两个层面的措施。
▶
“对等关税”倾向下，除中国大陆外，印度、泰国、墨西哥等地新增关税风险较大。
2024年美国主要贸易伙伴为墨西哥、加拿大和中国，中国对美顺差近3000亿美元。“对等关税”倾向于关注税率和进出口额的对等，印度、泰国、墨西哥、中国大陆等地兼具较大的对美关税差额和贸易顺差额，新增关税风险较大。目前中国对美出口商品平均关税税率大约为24%，美国对华出口商品平均关税税率高于21%，中美之间关税测算显示美国对华征收的平均关税更高。
▶
近年来外需是拉动中国经济增长的重要动力之一，中高端制造作为出口主线竞争优势显著，受到关税扰动或较为有限。
中国对外需依赖度提升，尽管贸易顺差收窄，2024年美对中国贸易顺差贡献仍达36.4%，高于欧盟和东盟。从上市公司角度来看，中高端制造业成为中国海外收入提升主要增量。美国对华新增10%关税后，中高端制造业2025年关税率相对其他行业较低，且具备良好的产能弹性、产业链完备性及较高性价比等国际竞争优势，受到扰动或较为有限。
▶
风险提示：
全球地缘政治的不确定性；美国关税政策的不确定性。
1.1.
4月1日：发布对等关税和中美经贸关系的评估调查结果
美国与各国经贸关系及适当关税水平评估完成后，对等关税或将迅速启动。
特朗普第二任期开启后，在2025年1月20日签署《美国优先贸易政策》的总统令，要求对当前的美国经贸政策进行全面审查，明确具体负责部门及截止日期，并列出二十余条具体贸易政策措施。其中，总统令第二章强调解决不公平和不平衡的贸易问题，要求相关部门提出适当措施，例如全球补充关税或其他政策，以纠正不公平贸易及贸易逆差问题。2025年2月13日，特朗普签署一份备忘录，指示相关部门探讨并实施“对等关税”（Reciprocal Tariff）政策，即让美国与贸易伙伴彼此征收的关税税率相等，并称将考虑对使用增值税制度的国家加征关税。商务部长、贸易代表等人被要求在2025年4月1日前完成对全球关税的研究，并提交相关报告。白宫官员称特朗普希望迅速采取行动，暗示仅需“几周”即可落实关税措施。因此，预计特朗普将于4月初宣布下一步实施的全球对等关税具体措施。
在特朗普2025年1月20日签署的《美国优先贸易政策》总统令第三章中，特别指出对中美经济贸易关系进行评估调查，包括：
1）审查中美第一阶段经贸协议：
2020年美东时间1月15日，中美第一阶段经贸协议在美国华盛顿签署。这份长达96页的协议一共分为八章，分别是知识产权、技术转让、食品与农产品贸易、金融服务、宏观经济与汇率问题透明度、扩大贸易、双边评估和争端处理以及最终条款。协议表明，美国将削减对中国商品加征的部分关税，以换取中国购买更多美国产品。特朗普本次要求美国贸易代表重点核查中国是否履行了采购美国农产品、能源和制成品等条款，以及协议中关于知识产权保护和技术转让的承诺。如果认定中国并未按照相关协定行事，或将对华加征关税。
2）审查拜登政府的301复审报告，并可能开启额外调查：
特朗普要求对2024年5月14日拜登政府题为“301条款调查行动四年回顾：中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和做法”的301复审报告进行审查，并根据《美国法典》第19编第2411条的规定，考虑可能需要的额外关税修改。他强调关注拜登政府忽略的、利用第三国转移出口以规避美国关税的问题，并可能对这些国家采取新的贸易限制措施。同时，美国海关与边境保护局（CBP）也逐步加强对工业供应链的监管，利用人工智能和大数据技术检测不正常的贸易行为，以遏制虚假的原产地申报行为。此外，特朗普还要求贸易代表调查中国是否存在对美国经济造成不利影响的行为，例如开启232、301、201调查，并根据调查结果确定对华额外加征关税的比例。
3）评估中国的永久正常贸易关系地位：
2000年，美国国会立法给予中国永久正常贸易关系地位（简称PNTR）。特朗普在《美国优先贸易政策》总统令中提出评估中美的永久性正常贸易关系后，参众两院于2025年1月24日提出取消中国永久正常贸易关系的《恢复贸易公平法案》，这代表中国向美国出口的商品将无法享受最惠国税率。该法案将产品分为两类：对所有战略商品实施至少100%的从价税；对非战略商品实施至少35%的从价税。新的关税税率将在五年内分阶段实施，第一年（从立法生效后第180天）实施关税增加的10%（例如对非战略品实施35%×10%=3.5%的关税），第二年实施25%，第四年实施50%，第五年实施100%。
2025年4月初，特朗普或将宣布对中国下一步关税措施，涉及中国永久正常贸易关系的立法事项或在2025年下半年推进。
特朗普在《美国优先贸易政策》总统令中，要求相关部门在2025年4月1日前完成以上针对中美经贸关系的特别评估，并提交建议报告。因此，预计特朗普将于2025年4月初根据调查情况宣布对中国下一步关税措施。鉴于商务部和贸易代表需要在4月1日前对取消中国的永久正常贸易关系的草案提出修改意见，预计该项立法将于2025年上半年修订，下半年表决通过后有可能落地。
1.2.
4月15日：2025财年预算决议可能将关税作为财政开源手段
美国共和党预算提案清单强调将关税作为政府收入来源。
2025 年1月17日，美国政治新闻媒体Politico报道称，美国众议院预算委员会向众议院共和党核心小组分发了一份预算提案清单，其中包括有关未来十年（2025-2034年）关税政策的立法提案：
1）对全球普加10%的关税：
通过对所有进口商品征收10%的普遍关税，在未来十年增加1.9万亿美元的财政收入；
2）对中国额外征税：
通过提高对华301关税并将其编入法典，在未来十年增加1000亿美元的财政收入。根据该提案的测算，上一轮对华301关税每年能够带来大约400亿美元的财政收入。由于关税收入往往在加征后的次年最为显著，然后随着时间推移逐渐递减，提案宣称的来自中国商品的1000亿美元税收相当于约5-10%的关税税率上调，幅度不高。
3）取消中国800美元小额包裹的豁免关税：
通过对中国出口到美国的小额包裹征收现有的301关税，在未来十年增加240亿美元的财政收入。不过，根据Politico披露的预算提案清单，美国共和党预计来自中国的小额包裹货物量或将因此减少一半。
预算提案清单体现美共和党在制定2025年一揽子减税计划和其他优先事项时正在考虑的内容，最有可能反映在美国2025财年的预算程序中。
根据众议院议长迈克·约翰逊的介绍，预算程序（Budget Process）分为四个步骤：
1）总统提交预算申请：
在制定预算决议之前，美国总统在2月的第一个星期一之前向国会提交联邦预算申请。
2）两院分别确定预算决议（Budget Resolution）：
总统提交提案后，众议院预算委员会和参议院预算委员会分别制定预算决议。他们参考预算提案清单，添加和修改总统的内容，然后需要得到本院预算委员会和全院的投票通过。预算决议用于概述在特定时期内（通常为10年）联邦政府的财政目标，不具有法律效力。
3）两院达成一致：
参议院和众议院需要投票通过相同的预算决议，又称并行预算决议（Concurrent Resolution）。它们可以通过三种方式达成一致：通过会议委员会、交换修正案，或由参众两院中的一院不作任何修改地通过另一院的预算决议。
4）制定年度预算法案（Budget Legislation）：
参议院和众议院共同起草预算法案细节，协调税收和支出立法，以实现预算决议的目标。预算法案具有法律效力，通常在“和解”（Reconciliation）程序下被推进立法，以利用简单多数（51票）而非参议院通常需要的五分之三多数（60票）绕过冗长辩论迅速表决，因此该预算法案又称“预算和解法案”（Budget Reconciliation Legislation）。
2025年4月15日和6月15日是2025财年预算程序的两大时间分支，但很可能存在推迟。
1974年《国会预算法》要求国会在每年的4月15日之前完成从10月1日开始的下一财政年度的并行预算决议，并且在6月15日之前完成预算和解法案，但审议工作或将推迟到这一日期之后。
1）4月15日，并行预算决议的完成：
自编入法典的时间规定在1987财年预算决议时首次生效以来，国会仅四次在目标日期或之前就并行预算决议采取行动，分别是1994财年、2000财年、2001财年和2004财年。1987-2022财年期间，国会通过预算决议的年份平均在4月15日目标日期后第68天完成行动，从4月1日（目标日期前14天）到次年2月5日（目标日期后295 天）不等。近年来，从目标完成日期到国会通过并行预算决议之间的时间增加到平均154天。
2）6月15日，预算和解立法的完成：
虽然美国法典要求在6月15日之前完成预算和解法案，但是国会并没有建立确保在该日期前完成和解法案的机制，而是遵循预算决议中的指令，这指示委员会在特定日期前向预算委员会提交预算和解法案。在部分年份，参众两院委员会的截止日期可能不同，而且有时早至4月，有时晚至10月。当预计需要进行广泛谈判时，提交截止日期往往定在6月15日之后。
关税政策暂未体现在参众两院2025财年预算决议中，但未来仍有可能被纳入预算和解法案或任何其他拟议的立法中。
截至2025年2月26日，美国众议院已通过本院2025财年预算决议，参议院则通过了2025财年预算决议的第一个版本，计划数月后通过2025财年预算决议另一项侧重于减税的决议。尽管目前的预算决议并未具体提及众议院共和党提案清单中的关税内容，但考虑到预算决议仅用于设立下一财政年度的预算框架，且特朗普及其高级经济顾问的近期言论日益强调将关税作为政府收入来源，例如2025年2月20日特朗普在社交媒体上称“大量关税收入流入”有助于平衡联邦预算，该项涉及关税的提案未来仍有较大可能被纳入预算和解法案或任何其他拟议的立法中，这预计是一个较为漫长的立法过程。因此，可以持续关注预算决议及预算和解法案文本是否保留将对华及全球关税作为财政开源手段的相关内容，最近的一个时间节点为国会应当在2025年4月15日之前完成的2025财年并行预算决议。
2.1.1. 殖民地时期：高度依赖英国，扮演原料供应者和制成品消费者的双重角色
美国殖民地时期的经济活动在重商主义框架下，形成了对英国及其贸易体系的高度依赖。
作为英国的殖民地，美国的经济体系被构造以服务于母国的经济利益，遵循着英国制定的贸易规则和条例。英国实施了一系列贸易法规，最著名的包括《航海条例》（Navigation Acts），这些法规严格限制殖民地与非英国领土之间的直接贸易往来，强制要求所有进出殖民地的货物必须经由英国船只运送，并且多数情况下只能在英国市场上销售或购买。这一时期，美国殖民地的经济严重依赖于与英国的贸易关系，扮演着原料供应者和制成品消费者的双重角色。
2.1.2. 关税保护时期：1789-1933年
美国关税政策随国内外局势变化，从财政支持到工业保护，再到农业保护，20世纪30年代高额关税加剧国际紧张局势。
初期，关税政策主要聚焦于筹集财政收入，以支持新成立的联邦政府的运作和债务的偿还。然而，随着国内工业化的推进和国际竞争态势的演变，关税政策的重心逐渐转向了对国内工业的保护。一战后，国际政治经济格局发生深刻变化，关税政策开始侧重于保护农业。20世纪30年代，美国对进口商品加征高额关税，加剧了国际间的紧张局势和经济困境。
2.1.2.1. 1789-1816年：财政关税保护时期
美国宪法确立了国会对外贸易的控制，《1789年关税法案》有助于联邦政府清偿国债和筹集财政收入。
在制宪过程中，开国元勋们深刻汲取了英国重商主义政策的教训，意识到将贸易政策与国内控制和民主合法性分离的危害。因此，他们将新国家的贸易政策置于联邦政府的控制之下，特别是国会的控制之下，以确保贸易政策能够真正反映美国人民的共同利益。具体来看，宪法第一条第八款明确了国会有权规范对外贸易；第十条第二款则禁止州政府未经国会许可对进出口征收关税，除了执行检查法所必需的情况。这不仅奠定了联邦政府在制定贸易政策方面的权威，还确保了联邦贸易政策的一致性和统一性。此外。《1789年关税法案》作为美国建国以来的第一部关税法案，显露出保护主义倾向。尽管与之后的关税法案相比，《1789年关税法案》呈现出低税率的特点，但在联邦政府成立初期不仅为维持政府运作提供了财政收入，还保护了美国的制造业。
