利用公共资源建设景区门票定价的经济学分析

编者按 ： 2018 年 3 月 5 日， 第十三届全国人民代表大会第一次会议在人民大会堂开幕。国务院总理李克强作政府工作报告，其中明确指出，要“降低重点国有景区门票价格”。景区门票价格问题再次引发各方热切关注。中国社会科学院旅游研究中心数年前深入研究了景区门票价格问题及其背后的复杂原因。在此刊登几篇相关旧文，以供大家讨论之用。

景区门票定价是社会普遍关心的问题，以其为主题形成了若干研究文献。一类文献从理论上讨论景区门票应该如何定价，总体来说可以分为两种定价理念，即基于景区价值的定价方法和基于企业获利导向的定价方法（苏建军等，2009) ；另一类文献则从实践的角度分析那些因素在影响景区门票的定价，如黄潇婷(2007)通过对国内景区门票价格定量的统计分析和定性的理论探讨,初步确定了影响旅游景区门票价格制定的七个影响因素,按相关程度依次是景区级别、管理体制、产品类型、行业环境、景区面积、产业环境和社会经济环境。从实践来看，由于商业性景区主要遵循利润最大化的原则由企业自主决策，社会关心的主要是利用公共资源建设的景区的门票定价问题，这也是政府对景区门票价格进行管理的重点。对于这一类景区，研究者多认为其门票价格在反映供求关系的同时，还要满足公益的需求（何剑波、王珍，2012；唐晓云，2012)，特别是对于世界遗产、国家公园等景区，更应该采取免门票或象征性低门票价格的定价方式（查爱苹、姜红，2009；郭建伟、程羽亚，2013）。至如这些景区为什么要免门票或象征性低收费，相关文献提到的主要理由有景区的公共物品性质、景区资源的公有性质、体现公平以及和国际惯例接轨等。但是对于景区是否天然是公共物品、公有资源是否必然要免费提供、免费开放是否一定代表公平、国际惯例是否一定适用等问题，目前的研究并没有给予充分的阐述，从而使得上述理由不具备足够的说服力。上面提到的这些问题属于公共经济学的范畴，因此本文试图结合公共经济学的基本理论对这些问题做些探讨，以期丰富景区门票定价理论，并为实践提供参考。

1. 利用公共资源建设景区的基本含义

从法律含义来看，公共资源指的是社会成员共同所有的资源，其范畴非常广泛，包括土地、矿产乃至财政税收。利用公共资源建设的景区，其公共资源主要有三类，一类是政府财政投入，一类是建设所需的基础性公共资源如土地，还有一类特殊的公共资源是旅游资源。对于城市公园、博物馆、纪念馆等来说，利用的前两类公共资源较多；而对于风景名胜区、国家森林公园等来说，最重要的依托是对人们具有吸引力的各种景观资源，这些景观资源往往是自然、历史或社会赋存的，本身不是建设投入的结果。法律意义上的公共资源和经济学意义上的公有资源存在一定差异，尽管二者都立足“公共所有”，但是法律更关心的是所有权，而经济学更关心的是利用上的非排他性。

根据《旅游法》第四十三条，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。”并对收入和涨价做了具体规定，此外，对于公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，规定“除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”由于在实践中，城市公园、博物馆、纪念馆等的免费开放政策落实得较好，社会普遍关心的是风景名胜区、国家森林公园等的门票价格问题，特别是知名景区门票的每一轮涨价，几乎都会在社会上引起热议。

2. 利用公共资源建设景区的公共物品属性

2.1 经济学中关于公共物品的界定

根据经济学的界定，严格的公共物品是指具有非竞争性与非排他性的物品。排他性是指可以阻止一个人使用一种物品时该物品的特性，竞争性是指一个人使用一种物品减少其他人使用时的该物品的特性（曼昆， 2005 ）。如果对于某物品，部分人的享受不会影响其他人的享受，也不可能或很难排除部分人去享受，则可以称该物品是公共物品，典型的公共物品如国防。非排他性是政府免费提供某物品的重要理由，如果该物品消费不能排他，则单纯依靠市场这些物品将得不得提供；非竞争性则使得政府的免费提供能够为最大范围内的公民享有，有利于保证公平性。

对于公共物品，必须注意的是，一种物品是不是具备排他性或竞争性不是绝对的。比如曼昆在其经典教科书《经济学原理》中举的道路的例子，拥挤的收费道路既具有竞争性又具有排他性，不拥挤的收费道路不具有竞争性但具有排他性，拥挤的不收费道路不具排他性但具有竞争性，不拥挤的收费道路既不具有竞争性又不具有排他性（曼昆， 2005 ）。

上述例子表明，物品的竞争性和拥挤情况相关，使用者数量较少的时候可能部分人的享受不会影响其他人的享受，这意味着不存在竞争性或竞争性较低，但随着使用者数量的增多，部分人的享受就很可能影响到其他人的享受，竞争性也就体现出来了。排他性更加复杂一些，有些物品天然具有一定的非排他性，从技术上就不可能或很难排除部分人去享受，前面提到的国防以及我们呼吸的空气等等，都属于这一类物品。但是道路不同，从技术上看是可以收费的，因此并不具有天然的非排他性。从上述例子还可以看出，同是道路，是否收费、是否拥挤成为判断是否具有排他性和竞争性的依据。因此，不是因为道路是否公共物品，然后确定是否收费；反而是收费与否成为判断道路是否公共物品的标准。

2.2 利用公共资源建设的景区并不天然是公共物品

很多人认为利用公共资源建设的景区是公共物品，其实这是想当然。景区显然具有一定的竞争性，大量研究证实拥挤程度会影响景区使用者的心理感受，有些研究者还据此提出了不同的心理容量标准，供景区建设或经营参考。景区显然也具有一定的排他性，既然一个景区能够收费，那就说明从技术上说它具有排他性。因此，对于大多数利用公共资源建设的景区来说，并不天然具有非排他性和非竞争性，在多数情况下反而具有一定的排他性和竞争性。只是政府对景区实行免费或低收费开放，从而使得景区具备一定的排他性，从而成为经济学意义上的公有资源，如果不太拥挤的话，甚至成为公共物品。

有些论者包括部分学者在论证利用公共资源建设的景区应该免费或低收费开发时，一个重要依据就是景区是公共物品。从上面的分析来看这种论证是不符合逻辑的，事实上是免费或低收费开放使得景区具有了公共物品的性质，而不是相反。就在《经济学家原理》一书中，曼昆还摘录了《纽约时报》 1995 年 9 月 30 日 的一篇关于国家公园的专栏文章（原文作者为艾伦 R. 桑德逊），其中写道：“我们的国家公园人满为患，日益恶化，又入不敷出。因此，一些人建议，通过要求参观预约，封闭一些地区，或要求国会增加给国家公园管理局的拨款来解决这些问题。但在一个经济学家看了，有一种更加显而易见的解决办法：提高入门费。”“我们把自然和历史遗迹作为一种免费物品，但其实他们并不是。我们一直忽略了维修这些地方的成本”，“增加收入为公园外的各种娱乐提供了更多的可能（意味着私人娱乐有竞争力）”（曼昆， 2005 ）。从这篇文章可以看出，即使在很多人奉为国家公园体制典范的美国，对于国家公园是否应该免费也存在很多争议。

2.3 公共资源的公共所有与非排他性

前文提到了法律意义上的公共资源和经济学意义上的公有资源存在差异，这一点经常被论者所忽视。有的观点认为，因为公共资源是社会成员共同所有的，因此应该面对社会成员免费开放，这就是将所有权的公共性等同于利用上的非排他性了。在现代社会中，物品的所有权和使用权是可以分离的。特别是这种公共所有的资源往往通过政府机构进行管理，资源所有权益主要是通过间接方式来实现，而不是直接免费使用。最典型的例子是国有企业，国有企业是国民公共所有的，但是国有企业提供的产品和服务照样是要收费的，国有通过上缴利税转化为国家的财政收入，间接用于国民。因此，用资源的公共所有来论证景区应该免费或低收费开放在逻辑上也是不充分的。事实上，在一些西方国家，有些国家公园的土地和资源是政府从私人手中收购的，也就是说，即使是所有权，这些景区也不是一开始就是公共所有的，它们之所以能够免费或低收费开放显然更不能用所有权的公共性来解释。

还有一种观点认为，很多景区的资源是自然或历史留下来的遗产，因此应该免费或者低收费开放。这种观点首先也是建立在遗产资源公共所有基础上的，因为私人对其拥有的遗产资源具有处置权。从表面上看，对公共所有的遗产资源，其得来没有成本，又是大家共有的，似乎不应该对大家收费。但事实并非如此。很多公共资源都是自然生成或自然存在的，如在我国，大部分土地、石油以及矿产资源都是国有的，都是由全体社会成员共同拥有的，但是并不是直接面向国民免费提供的。资源的价值在使用中得到体现，而和如何获得无关。因此，自然或祖宗留下来的遗产同样不能成为景区免费开放的充分理由。而且，在《旅游法》中规定：“公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”和风景名胜类的景区相比，除了土地之外，城市公园等往往并不依托自然或祖宗留下来的遗产，但是法律却明确规定要逐步免费开放，文物单位反而除外，这也从另一方面说明，是否自然和历史遗产并不是景区免费开放的充分理由。不过，公共资源的遗产属性确实为其免费或低收费提供创造了条件，特别是对于风景名胜区等景区来说，其拥有的景观资源本身对人们具有很强的吸引力，足以构成旅游产品的核心，这部分并不需要附加很多的资本投入，这使得政府对这些景区实行免费或低收费开放的成本较低（仅指直接成本而不是经济学上的机会成本。在曼昆所摘录的那篇文章中，用以说明自然和历史遗迹不是免费物品的理由也是有维修成本）。

3. 利用公共资源建设景区门票定价的基本考虑

3.1 外部性是景区免费或低收费开放的主要理由

既然公共资源性质不是景区免费开放的充分理由。那么，费或低收费开放呢？除了城市公园等外，欧美国家的国家公园，大多也是免费或者低收费开放的。这个理由其实就 为什么事实上还有一些利用公共资源建设的景区要免 是外部性。即使某些物品不具有天然的排他性，但是如果这些物品具有正的外部性，政府还是有可能提供。这是因为如果人们对某种物品的消费具有正的外部性，那么纯粹由市场来供给的话就会存在供应不足。比如教育，在很多国家或地区都是公共投资和私人投资并存，这正是因为教育具有正的外部性，有利于一个国家或地区人口素质的提升，特别是基础教育更是如此。

旅游休闲对于消费者来说具有多方面的好处，从他自身来说可以增长见识、陶冶情操、促进身心健康，对于社会来说，更多的人去进行积极的旅游休闲也是有利的，比如说可以提高国民素质、促进人们之间的交流等。正是在这个角度，目前大多数国家都是鼓励国民进行旅游休闲的，都有设立城市公园、国家公园或类似地方供国民进行游览，国家对于这些地方给予一定的财政补贴，以使得国民可以免费或只需缴纳较低的费用进入（要说明的是，很多国家的公园对外国旅游者也是一视同仁的，这不能用提高国民素质来解释，但是可以用促进对外交流、带动旅游发展等来解释。事实上也有些国家包括我国在改革开放初期是内外有别的）宾）。当然，由于国家财政是有限的，在经济不太发达的情况下，国家可能会优先考虑一些具有更强正外部性的物品，如温饱和医疗等，只有在经济发展到一定程度后，国家才会把较多的资金投入到城市公园、国家公园类型的物品上来。

《旅游法》在城市公园、博物馆、纪念馆等免费开放的相关规定中，对“城市公园、博物馆、纪念馆等”做了“公益性”的修饰，这个“公益性”就可以理解为正的外部性。城市公园由于其在满足市民休闲方面突出的正外部性，博物馆、纪念馆等由于其在国民教育方面突出的正外部性，目前在我国已经基本实现了免费或低收费开放。我国的风景名胜区等大致相当于国外的国家公园，在促进人们身心健康、开启民智方面同样具有很强的正外部性，但是由于经济社会发展水平所限，目前还没有能够普遍实行免费或低收费开放。

此外，国家公园体制的形成从历史上考察和规避负的外部性也有很大关系。由于国家公园拥有诸多价值很高的资源，如果任由私人所有可能会导致资源的损害。如美国《黄石公园法案》指出： “ 为了人民的利益，黄石公园被批准成为公众的公园及娱乐场所 ” ，同时也是 “ 为了使它所有的树木，矿石的沉淀物，自然的奇观和风景，以及其它景物都保持现有的自然状态而免于被破坏。

3.2 景区免费或低收费开放和公平性的体现

有的观点认为景区免费开放意味着公平。一个典型的例子是凤凰古城收费风波。 2013 年 4 月，湖南凤凰宣布进入凤凰古城的游客，不管是否参观景点，都将收取 148 元门票，而在此前进入景区是免费的，只有参观古城内 9 处景点时才需购买 148 元套票。此事一经披露立即在社会上引起极大反响，业内和非业内人士发表了很多的意见，基本上一边倒的反对收费。

但是免费开放真的代表公平吗？未必。其实景区收不收费和公平没多大关系，甚至在一定条件下景区收费反而更加公平。景区免费，其受益对象只是前往旅游的人，在全体国民中只占一小部分，这对于其他人来说是不公平的。有的人可能会说，其他人可以在其他地方旅游。但事实上，人们出游的机会并不是均等的。国家统计局、国家旅游局在 2011 年实施的国内旅游抽样调查数据表明，在农村居民中以观光游览和度假休闲为目的的出游人次仅占出游总人次的 34.1% 。还有大量人口是一辈子都没有到所谓的景区游览过的。因此，从理论上说，如果景区收费，然后归于国家财政，为全体国民所用，这反而是最公平的一种办法。即使政府要鼓励旅游休闲活动，也可以通过发放旅游补贴或消费券等办法而不是直接对景区进行免费开放。

现实生活中为什么看起来社会公众普遍希望景区免费开放呢？除了对景区性质的误解外，还有其他一些因素：一是社会舆论的有偏性，当前是以互联网和移动通讯为主的信息化时代，占据社会舆论主流的多是哪些有机会出游的人士，而大批很少上网或很少在网上发布意见的人的真实想法被湮没了，因而景区免费看起来是普遍的呼声；二是对机会主义行为的不满，一些人会认为，景区即使收费，也并一定能够归于国家财政，或者说只有一部分能够归于国家财政，大部分是归于地方政府和景区了，同样可能满足不了公平。