专题—攀长的军费，难解的困局
日前，《解放军报》刊文指出，世界国防军费开支总额自1998年开始经历了13年的常态增长之后，在2011年-2014年间有小幅下降，2015年开始止跌回升，恢复持续增长态势。
然而，令人费解的是，各国连年攀长的军费依然解决不了各方的困境，美国声称世界霸权受到挑战，俄罗斯声称受到北约的战略威胁，日本声称国家安全得不到保障，而中东依旧硝烟无法散去。本刊专门策划专题，希望对解开读者心中的一个个问号有所帮助。
2017年3月16日，美国白宫公布了2018财年联邦政府预算纲要报告，增加国防预算540亿美元，涨幅高达10%。这份报告被命名为《美国优先：让美国再次伟大的预算纲要》。报告名称包含了特朗普竞选期间两个最具代表性的口号，用意之深，可见一斑。特朗普在报告中说，“预算必须将美国人的安全作为首要目标，因为没有安全就没有繁荣”。军费开支是一个国家对外政策的风向标，这一轮美军军费的强势增长透露出了多重战略考量。
“跌跌”不休和“涨”声一片
美国军事费用是指美国联邦政府支出中所有与军事相关的开支，组成复杂，涉及国防部、国务院、国土安全部等众多部门。其中，国防部基本预算和海外突发行动费用是美国军事预算的主体，也就是我们通常所提到的美军军费。近30年间，美军军费的变化可以用一波三折来形容。
1991年圣诞节戈尔巴乔夫宣布辞职，苏联国旗从克里姆林宫上空缓缓降下，数十年的劲敌顷刻间烟消云散。此时的美军可谓“一览众山小”。但刀子一旦失去对象，其价值便会大幅缩水。冷战结束后，美军军费一度大幅度削减，军队员额一降再降。大炮一响，黄金万两。受阿富汗战争和伊拉克战争的影响，美国军费开支2002年-2010年始终保持高速增长态势，年均增幅超过9%，2003年更是达到创纪录的13.8%。但是从2011年起，美国军费开支开始回落，美国国防预算从6910亿美元减少到5604亿美元，下降幅度达19%。与坐享冷战后期的安全红利不同，主动“结束”全球反恐战争和减少海外干预是最近几年美军军费减少的直接原因，但从长期来看，巨额政府债务和财政赤字、经济衰退以及社会支出膨胀则是美军军费减少的长期性和根本性原因。需要指出的是，这一阶段美军军费的削减不仅体现在绝对数额上，国防支出占联邦支出和国内生产总值的比重也明显下降。“美国队长”也不得不勒紧腰带过日子了。
自2010年开始，美国经济呈现出复苏趋势，制约美国军费增长的因素逐渐减弱。其次，国际安全形势进一步恶化，特别是2014年“伊斯兰国”的兴起，直接拉高了美军海外突发行动费用。再次，军方和部分智库借近年来美国内政和外交的困境，猛烈抨击削减军费政策，逐渐形成了一股推动美国重建军备的强大力量。终于，奥巴马要求将2016财年的国防预算增加到5853亿美元，增幅为4.4%。但考虑到通货膨胀等多种因素影响，该轮军费增长乏善可陈。此次特朗普政府公布的军费预算才算得上真正意义的“超量恢复”，消息一出，自然是掌声一片。
美国著名鹰派、共和党大佬约翰·麦凯恩自2015年掌舵参议院军事委员会，一直主张取消美国国防预算的全面削减，叫停国防自动减赤机制，却没有取得成功。如今特朗普上台，摘掉军备支出“紧箍咒”的难度将大为降低。特朗普的执政理念，他选择的内阁，以及共和党控制的国会使得美国在未来2年-3年的军费支出增速上升的可能性有所增加。现在各方讨论的焦点主要在于增长幅度。如此看来，“美国队长”的苦日子终于到头了。
大棒在手，威慑在口
罗斯福曾经说过：“说话要和气，但手中要有大棒。”胡萝卜加大棒一向是美国驰骋国际舞台的重要手段，但不同时期大棒的内涵却发生着变化。奥巴马重视发挥软实力和巧实力的作用，承认美国实力今非昔比，尽量管控危机而非奢望解决危机。如今，特朗普提出“以实力求和平”，欲一改奥巴马“过于软弱”的诟病，强硬底色浓厚。
这不由得让人想起以重振国威出名的里根政府，“星球大战”计划至今仍被人们津津乐道。特朗普提出要让美国再次伟大，和里根的理念有异曲同工之感。在实现路径上，包括特朗普在内的许多共和党人都信奉里根时代的观点，即防务开支是刺激经济最为合理的支出形式，增加军费本身也是提升美国制造业的重要手段。美国拥有强大的军工复合体。以建造航母为例，需要上万个部门共同协作，创造了大量的就业岗位，可以极大地拉动经济发展。另一方面，共和党与美国的军工集团联系较民主党更为紧密。特朗普的上台离不开军工企业的大力支持，胜选后的“论功行赏”自然必不可少。美国政权与军火集团存在的灰色交易，已经是美国心照不宣的“秘密”。同时，特朗普政府推行“美国优先”的政策，焦点在于贸易、移民和国土安全等问题。如果没有强大的军事力量作为后盾，美国的话语权将被削弱，这显然与特朗普政府的政策主张不符。
在内外因素的综合作用下，2018财年预算千呼万唤始出来。正如白宫行政管理和预算局局长米克·马尔瓦尼所说，毫无疑问这是一份“硬实力预算”，而非“软实力预算”。在提升国防预算的同时，它还大幅度削减了美国在软实力领域的投入，国务院、国际开发援助署等用于美国软实力建设密切相关的项目削减幅度达到29%。
与之对应，美国加大了在伊拉克、叙利亚、也门和索马里的军事行动，恢复向巴林出售武器，带头抵制禁止核武器的对话。管中窥豹，可见一斑。未来，美国对军事力量的依赖程度更深，对外政策军事化趋势愈加明显。但增加军费和穷兵黩武之间并不能直接划等号，也不一定意味着军事介入和军备竞赛。特朗普誓言要让美军强大到没有人能够给美国制造麻烦的程度。一言以蔽之：威慑潜在敌人。2017年4月6日，美军发射59枚“战斧”巡航导弹对叙利亚实施打击，紧接着在阿富汗使用“炸弹之母”，这两个发生在地球两地的事件如“蝴蝶效应”般对朝鲜半岛事态有所牵动。如今美国加强了在朝鲜半岛的军事部署，“卡尔·文森”号航母打击群已经就位。口头上，朝鲜仍以强硬相对，但行动上普遍预期的核试验却没有进行，说明朝鲜已经明显感受到了压力。
特朗普要避免昂贵的冒险干涉主义，通过威慑获取“物美价廉”的安全。这不由得让人想起科幻小说《三体》中执剑人这一角色。作为美利坚的执剑人，特朗普要提高威慑度无非3个途径：增强能力，展现决心，使对手意识到你的可怕之处。可究竟在多大程度上特朗普可以把威慑力兑现，变成一种行动？让我们拭目以待。
最强美军还是最贵美军？
在历史上，美国有多次大幅度增加军费的例子，但与以往不同的是，此次增长的军费不是用于应对战争，而是“将主要用于投入建设更加强大的军队”。但重金打造的最贵美军一定是最强的吗？
受前期军费下降的影响，美国陆军、海军陆战队都被迫裁减，空军削减幅度较小，海军规模基本得到维持。在预算的结构上，资金分配重点向研发项目倾斜，第三次“抵消战略”应运而生。除此之外，运营与维护、采购、人力支出3个方向均有不同程度的削弱。这其实体现了美军近年来的发展思路：用质量来弥补数量不足，建立一支依靠高新技术、更精锐、更灵活的军队。然而落花有意，流水无情。事实证明，目前美军技术的进步还无法对冲规模上的减少。同时采购金额的减少严重制约了装备的更新，无论是对核力量还是常规力量都产生了不利影响。
早在2016年9月7日，特朗普在费城专门就国防政策发表演讲称：“只要我入主白宫，我会要求国会全面取消国防自动减赤机制，并且提交一份新的预算以重振军队。”在他当时的计划中，美国陆军将由47.5万人扩至54万人，海军陆战队将扩至约36个营，空军确保拥有至少1200架战机，海军舰船潜艇将增至350艘。虽然这些愿景不一定全部得到落实，但特朗普已经着眼于建设规模更大、能力更强、更加致命的联合力量的总体目标。新增国防预算将首先用于恢复美军的战备水平；之后再增加美陆军和海军陆战队的规模，增加海军舰艇数量，以更快的速度购买F-35联合攻击战斗机；同时加大核武器、反导力量建设力度，增加太空、网络等新型领域的投入，确保美军的技术领先和绝对优势。随着军费的增加，在采购和研发项目上的预算将优先得到保证。同时，近年来美军制定了全球公域介入与机动联合概念等战略，海军和空军仍是未来美国发展的重点。
如果我们站在更广阔的时间维度来审视，如今的美军处于一个极具历史意义的节点。长期的反恐战争侵蚀着美军应对正规战争的能力并占用了大量国防资源。长时间执行低强度的反游击作战，导致士气低落、纪律松散、应对正规战争的技战术水平退化。自“9·11”事件发生到2014年，美国在反恐行动中共花费了1.6万亿美元。这相当于美国3年国防基本预算的总和。元气尚未恢复，接踵而至的军费削减打乱了美军的计划。在这5年间，许多先进武器研发项目都面临资金不足的压力，有的被迫推迟，有的则被完全放弃。在具体的技术领域，如电子信息系统、精确制导系统、太空与网络等，美国一超地位逐渐减弱，多强并起、你追我赶。爱因斯坦早就说过，那种以为美国能够永久垄断先进科技的想法不仅是错误的，而且是危险的。
无论是反恐战争的消耗还是连续5年的军费削减，所造成的损失仍在美军的承受范围之内。我们关注的重点不应该只是美军一时的跌倒，而是它是否仍旧具有强大的恢复能力。无论如何，在未来的很长时间内，美国仍然是世界上军事力量最强大的国家。特朗普此番举措就是想把美军拉回到大国竞争和维持霸权的主线上。萧瑟秋风今又至，换了人间。美利坚的锤子再强大，也不能把所有问题当做钉子。超级英雄想拯救世界，那就先从拯救自己开始吧。
本文经《军事文摘》授权转载 2017年6月刊
责任编辑：刘靖鑫
