美国国防预算文件是如何产生的？

本文由蓝海星智库（ID:SICC_LHX）授权转载，作者：穆玉苹

编者按：2017年5月，美国政府发布了2018财年预算申请文件。其中，为国防部申请的预算达约6391亿美元，包括5745亿美元国防基础预算和646亿美元海外应急作战行动预算。这是特朗普政府发布的首份国防预算申请，也是近6年来美国国防预算申请首次大幅增长，因此成为各方关注热点。本文主要从管理角度，初步梳理了美国国防预算常规的PPBE（规划-计划-预算-执行）机制，和大家一起看看每份国防预算是如何产生的。

美国国防预算属于联邦预算的一部分。为制定出科学合理的预算科目和数额，在预算的每个环节，力求体现流程制度化和规范化，以及部门机构间权责分明、部门意见的充分交互。

流程上，按照“规划-计划-预算-执行”（PPBE）的流程实施。即首先以规划阶段的前期国家顶层安全和军事发展规划、计算阶段的国防各部门具体计划目标为参照；然后三军和国防部业务局制定出国防预算草案，由政府部门统一向联邦政府和国会编报国防预算申请，由后者审批；最后由联邦政府拨款机构向国防部最高财务机构直接拨款，并监督其执行。

PPBE流程

权力分配上，由行政部门和立法部门分享。即预算编制和执行职能主要在行政部门，而预算审批和事后审计职能主要在立法部门。美国立法机构和行政机构各有一套参与预算编制和审核的机构，在立法机构和行政机构内部，不同部门分别行使各自预算管理权，形成比较彻底的分权型管理模式。国防部负责国防预算的编报及后期的执行；总统行政与预算管理局负责含国防预算在内的联邦预算的汇编审查；国会预算办公室则协助国会审查和批准预算；国会两院委员会主要负责预算收入立法，并起草税法经国会批准后执行；财政部负责具体执行预算，预算的监督则主要由审计总署负责。这些机构间既相互制约，又相互配合，保证了预算管理体系的有效运转。

1、具体流程

总统领导下的国家安全委员会发布《国家安全战略》，阐明国家的利益、国家的安全目标及优先顺序，提出暂定预算指标。参谋长联席会议进行形势评估，制订达成国家安全目标的军事战略。国防部机关要对资源和财力的问题进行决策评估，如主管财务的主计长和分析评估局局长需要提出财力指导原则草案。参联会、各军种、联合司令部、国防部各业务局等部门阐述各领域需求和优先顺序。经过各部门、国防资源委员会多次协商审议，国防部最后制订出《联合计划指南》，确定未来两年主要国防计划和优先发展的能力。

2、权力与标准制约

国防部长办公厅会同参联会，通过参照上层级的国家安全和军事战略、审议和修订下层级军种和各业务局的提交的需求，协调具体国防计划与国家安全与军事目标保持一致。

1、具体流程

美国当前执行的是“两年预算制”，即每两年一个预算年提交一次未来第二、三财年预算，非预算年只提交变更书。计划阶段的主要任务是将战略规划具体转变为具体的人力、物力、财力需求。首先由各大司令部和计划项目监督人员制定出《计划目标备忘录》，明确现有计划、新上计划和计划调整；计算出“基准”，即项目的经费额度、性能和进度标准值。之后分别交联合参谋部和国防部长办公厅（计划分析与鉴定局局长）审查，由国防部部长作出决策，形成《未来年份国防计划》（FYDP），作为国防部项目和财务计划，对五年的国防成本数据、人员、兵力结构进行安排。

2、权力与标准制约

《计划目标备忘录》是以各大司令部、计划项目监督人员汇报的现有项目和建议项目为参考，其费用估算的准确性经过了各军种和业务局“专业评审小组”的评审、军种计划与评审主任和预算主任的计划演示。联合参谋部按照国家安全、军事战略对《计划目标备忘录》审查。

国防部计划分析与鉴定局局长负责计划审查的总体协调工作；会按照《国防部财务管理制度》和《FYDP结构手册》制定未来四年国防计划。

该计划要接受多方面审核，既要内部交由国防部长办公厅各部门从业务角度提出评价和建议，又要对外上交给总统行政预算与管理局进行格式、材料审查，国会的政府问责署也会对内容和制定过程合理性进行审查。

1、预算编制

（1）具体流程

预算阶段是与计划阶段一起进行的，各军种各业务局根据计划阶段形成的决议，编制下两个财年的预算草案形成《概算书》，包括前几财年、现财年、预算财年的预算情况。由国防部主管财务工作的副部长（主计长）主持编制国防部的总预算，报管理与预算局审查。管理与预算局将国防部、能源部等各部门预算纳入该局编制的联邦政府预算，由总统签署《总统预算》后提交国会审批。

（2）权力与标准制约

总统行政预算与管理局第A-11号通告《预算的编制、提交与执行》会逐年更新，全面涉及预算流程所需了解和遵循的事项，并规定了预算数额、项目等的制定标准和因素。《概算书》内容按规定的细目编写，提交国会的预算要包括预算构成、规模说明以及对经济形势的估计等。

国防部主计长、总统行政管理与预算局均会按照第A-11号通告的要求和客观实际，对各军种和国防部各业务局提交的预算方案进行评估和调整。而其调整结果也要返回，接受各军种和业务局的微调。

财政部要向总统提出最后的联邦收入预算数字及其说明书，供总统做好收入与支出预算的平衡。

2、预算审批

（1）具体流程

总统提交的军费预算，经军事委员会核准后生成具有约束力的《国防授权法案》，经拨款委员会的国防拨款小组核准后，国防部预算由《国防拨款法案》授权，从而形成对未来年度预算收入支出、赤字或盈余的总额以及在各个功能分类之间的分配的预算决议，并提交两院两次表决。最后由总统签署后生效。

（2）权力与标准制约

这一审批环节可持续达8个月，要经过军事委员会、预算委员会、拨款委员会的数论辩论、听证。期间国防部部长、参谋长联席会议主席和各军种部长与参谋长均有可能在听证会上作证，围绕预算科目和额度，与立法系统进行辩论。

立法系统的国会预算局会从专业角度，向两院预算委员会提出预算分析报告做参考，包括对总统预算的分析、可供选择的授权方式、主要项目的优先次序。行政系统的总统行政管理与预算局会从

1、具体流程

国防预算生效后，就进入预算执行阶段，在总统负全部责任的情况下，由财政部、行政管理与预算局、代理国库业务的联邦储备银行办理国防预算执行的具体事项。国防部在获得财政部拨款后，再把国防经费指标分配给各军种和国防部各业务局。由于国防预算科目详细，总预算一经批准，就直接成为军队必须严格执行的基本依据，国防费用在各部门、各机构分配、管理方面的决策权受到较大限制。但在预算执行中，还可以根据实际终止或调整部分采购计划。

最后，国防部负责预算执行的机构编制国防总决算，报送总统行政管理与预算局，由后者纳入联邦政府财政总决算。报由政府问责署和国会批准。

2、权力与标准制约

在拨出预算之前，财政部根据批准的收入预算，按法令进行课税，把款项纳入国库；并编制“国库支付命令书”，以允许国库向外拨款。

国防部收到拨款后，不把经费直接拨给各军种和各业务局，而是经国防财会局及其下属的五个分管不同功能经费的财会中心统一管理和支付。

国防预算执行中，国防部主计长和计划分析与鉴定局局长至少每个季度都根据计划与预算阶段确定的评估标准。

国防部长总监察长办公室负责美军内部审计。政府问责署对监督国防部经费支出和使用，若发现有问题，有权要求国防部更正或向国会报告。政府问责署与国防部总检察长协调合作，没有领导和被领导的关系，凡重大的、国会重视的、总监察长办公室不便于监察的部门事项，都由政府问责署进行审计。

行政与管理局进行部门项目评估时，会使用政府问责署的审计与评估报告。

在实际工作中，由于军事需求或具体项目的变化，有时需要国会追加拨款或在现有经费内调整计划项目。

1、追加拨款

美国还有一项紧急拨款法案，在发生战争、自然灾害等紧急事件时，由总统向国会另行提交专门的紧急拨款申请。对于此类申请，国会通常放弃复杂而耗时的听证、审查及辩论，短时间内就是否拨款和拨款数额投票表决，经参众两院同意并写上一致后通过。

2、项目调整

分两种，一是同类项目调整，二是不同项目转变。同类项目调整时，有的国防部可自行决定，有的则需经国会批准或事先报告；不同类项目转变则一律须经国会审批。国会还为不同类别项目转变规定年度最高限额。按规定，无论是同类调整还是不同类转变，一般不得随意进行。有关改变原定拨款用途的情况，国防部每年要向国会汇报两次。（蓝海星：穆玉苹）

“远望智库”聚焦前沿科技领域，着眼科技未来发展，围绕军民融合、科技创新、管理创新、科技安全、知识产权等主题，开展情报挖掘、发展战略研究、规划论证、评估评价、项目筛选，以及成果转化等工作，为管理决策、产业规划、企业发展、机构投资提供情报、咨询、培训等服务，为推动国家创新驱动发展和军民融合深度发展提供智力支撑。