上海室内禁烟前夜：分解执法权责 动员全民共治

实习记者 张立君  记者 葛明宁

距离全国第一部省级控烟条例《上海市公共场所控制吸烟条例》3月1日正式实施只有几天时间。按照新规，上海的室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内都将全面禁止吸烟。为此，上海方面优化执法程序，授权执法队伍对违规场所现场罚款，提高违法成本；同时将执法权分散到各个部门，以加大控烟执法力量。

据上海市卫计委介绍，下阶段上海将一方面开展专项执法，一方面动员全民共治，逐渐建立并完善长效管理机制。

多部门分领域执法

在近期召开的一次通气会上，上海市卫生和计划生育委员会健康促进处处长唐琼提到，与上海过去七年执法流程不同，修订后的条例有一个重要的变化，就是执法程序的优化。

“原来我们执法部门一直在抱怨执法成本很高，但违法成本很低。”唐琼指出，此次条例修改之前执法流程分为两步，先责令场所限期整改，针对整改无效的场所再处以罚款。这导致了执法流程的繁琐。修改后的条例则规定执法队伍在责令场所整改的同时可以现场处罚。“3月1号生效之前限于程序不能马上处罚到位的，把黑名单列出来，在专项执法周的时候，可以作为一个执法对象。”

不同于北京的单部门执法，上海依据行政职能分类，将不同场所的执法权归于不同的部门，提出“综合治理”原则。卫生计生行政部门是本市公共场所控烟工作的主管部门，同时负责各级各类医疗卫生机构的监督执法工作。教育、文广影视、体育、旅游、食品药品监督、交通、公安、住房城乡建设等行政管理部门则分别负责各级各类学校、文娱场所、体育、旅馆以及向社会开放的文物保护单位、餐饮业经营场所、公共交通工具及其有关公共场所、网吧等互联网服务营业场所、物业管理区域内的公共电梯的监督执法工作。

“为什么强调多部门执法，因为如果为了一个法拉一支队伍的话，成本太高了。”唐琼说，“从我们目前的执法力量、管控范围来说，工作难度还是很大的。”

提倡全民参与治理

唐琼承认，政府执法力量是有限的，创造无烟环境还离不开社会治理。

控烟条例施行之前的准备工作，主要集中在营造“全民共治”的氛围上。包括标识海报的印发张贴、多种形式控烟资料的设计制作、对执法队伍以及志愿者队伍的分类培训等。

上海市卫生和计划生育委员会宣传处王彤处长提到，在立法过程中，立法部门曾借鉴禁燃烟花爆竹条例的实施过程，“这样一个改变人的行为的法律，一定要依靠社会各界广泛的综合治理。”

为配合此次条例的施行，上海最初计划布局39万志愿者，最终实名化的志愿者数量在2000人以内。“但是我们希望更多的市民能够加入进来，人人都当志愿者。”

与北京的“三个手势”类似，上海提出控烟三步法，即“主动劝，场所劝，拨打12345热线”。倡导市民在发现公共场所内有人吸烟的情况时，要做到主动劝导，市民劝导无效则由场所负责人进行劝导。“我在我自己家的楼道也看到了海报，体现的就是控烟三步法。”唐琼说，目前320万份控烟海报已投放到所有小区和楼道。控烟志愿者的巡查工作正在巡查海报是否张贴到位。

来自市健康促进委员会的信息显示，自控烟条例修订通过后，12345接到的控烟投诉已达数百起。唐琼指出，12345在接受投诉之后，会反馈给各个执法部门和立法机构。但执法部门的处罚只是最后的保障底线，如果没有经历过市民和场所的劝阻，“以12345的处理流程，很难保证执法队伍及时赶到现场，对于个体而言，是无法起到教育意义的。”

控烟治理常态化

《2015-2016年度上海市成人烟草流行调查数据》显示，目前上海市吸烟者有489.60万，男性吸烟率为46.8%，女性吸烟率为2.0%；知道12320戒烟热线的有15.3%；知道并会拨打求助的为11.7%；知道戒烟门诊的有26.3%，知道并会就诊的比例为2.9%；平均每周接触二手烟的比例为59.8%，其中，每天接触二手烟的为26.6%，每天接触二手烟的人数达515.25万；家里每天有人吸烟的比例为27.7%，工作场所有室内吸烟现象的比例为35.9%。

“这么多人，这么多年的习惯，执法一定是要经历一个过程。”王彤说。除了集中式的专项执法，建立完善常态管理和源头治理机制也尤为重要。基于有限的执法力量，未来将协调各执法部门，每季度将一类行业或一个区域作为重点治理对象。

除此之外，上海还将继续优化戒烟门诊、12320戒烟热线等戒烟服务，做到控烟治理常态化。■

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