正文
在21世纪初的短短十余年中，撤县设区出现了愈演愈烈的趋势。撤县设区代表着县社会经济的一次质的飞跃，很多学者基于这一认识与理解，运用统计与描述相结合的方法，从理论或实践上研究撤县设区与城市化发展水平之间的关系。不过，撤县设区属于国家的政治决策，关乎中国的政治稳定和社会秩序，必须科学规范地认识和处理撤县设区中存在的诸多问题。
一、撤县设区问题的科学规范设定
“科学规范是由规范命题来表达的，在确定了作为规范系统的逻辑起点的若干元规范之后，其他的规范应能从元规范中推导出来。而元规范只能有两个:一个是‘追求真理’，另一个是‘造福人类’。【1】”结合撤县设区问题这一具体场景，“追求真理”这一元规范推导出的是科学认知市辖区建制与县建制之间的区别；“造福人类”这一元规范推导出的是运用这一科学认知规范撤县设区，更好地实现地域治理和城镇管理，维护国家统治和政权稳固。市辖区建制与县建制的不同主要体现在以下三个方面：
（一）市辖区建制的根本属性
市辖区建制内部所具有的规定性，使得市辖区建制与县建制显著不同，即要设置市辖区建制，就必须具有相应的要求和条件。首先，从地域来看，市辖区建制必须是设置在城市地区的，城市地区是人口密度高、社会经济发达、居民以从事工商业生产为主的地方。而县建制的所在地域主要是乡村地区，人口相对分散，工商业还未得到充分发展，居民以从事农业生产为主。其次，从人口数量来看，市辖区要有一定数量的居民（主要是城市居民），这是不可或缺的。针对市辖区所在城市人口数量不同，市辖区人口数量的要求也不同。比如说，城区人口总量≥300万的，每个市辖区设立的人口指标为50万；城区人口总量在100-300万之间的，每个市辖区设立的人口指标为40万；城区人口总量≤100万的，每个市辖区设立的人口指标为30万。县建制所辖区域的城市人口数量都不同程度地与上述要求存在较大差距。最后，设置市辖区的地域具有某种特殊的重要地位或作用，如政治、经济、行政等。在当代，具有特殊行政地位的地域较为常见，像特区、工矿区、林区等。这些单独作为一个整体的地域，可允许单设市辖区。
（二）市辖区建制的设置目的
市辖区所在的城市地区工商业发达，文化程度高，大量城市居民聚居在地图上称之为“点”的地方，生活高度社会化，这一切便产生了与县所在地区有显著区别的诸多社会问题，如排污、治安、公共交通、公共卫生等。这些城市社会问题能否得到妥善和及时的解决，直接影响到城市社会的正常运转。因此，设置市辖区建制来解决以上城市社会发展形成的新社会问题。市辖区建制设置后，如果其社会问题不能得到解决，还会成为居民对市辖区政府不满的根源，成为政治上不信任市辖区政府的动因。市辖区所在的城市居民民主意识、法治观念、参政议政的能力较高，加上城市交通、通讯的便利，加强了居民同市辖区政府的对话和交往能力，这更提升了市辖区所辖城市地区社会问题在政治上的重要性。因此，设置市辖区建制是为了加强市辖区政府与居民的沟通，了解并满足市辖区居民的需要，维护居民与政府间的良好关系，从而维护政治稳定。市辖区的上述社会问题在县，或者尚未严重到足以构成社会问题，或者并不集中存在。因此，县建制的设置不同于解决人口密集的城市社会需要而设置的市辖区建制，其设置目的纯粹是为了对聚居地图上称之为“面”的地区居民及其社会经济事务进行一般地域治理。
（三）市辖区建制的基本功能
“市辖区是在城镇人口总量超出一定范围，市政府难以直接承担全部城市事务管理和服务时，为确保城市社会的正常运行，而分设市辖区，分担市政府的部分城市管理和服务职责，协助市政府工作。【2】”市辖区政府的这一职责决定了市辖区的功能主要是管理城市社会事务和为城市居民提供公共服务。由于城市具有“空间上的集聚性、经济上的非农业性和结构上的异质性等特性”【3】，城市地区的政府不仅要为居民提供许多乡村地区所没有的社会服务，承担城市社会管理的职责，而且这些管理和服务（如城市规划、公共设施、城市经济、城市交通、城市住房、城市环境等）都需要把城市作为一个整体对待才能办好。因此，市辖区必须在市的统筹下，管理城市社会和为社区提供社会化服务，使得市辖区功能的发挥具有相当有限的独立性。而县建制的功能则主要是管理乡村、农业和农民有关的公共事务。县域的经济社会活动“自给自足”的程度高、行政管理的综合性强、文化生活的区域性特点明显，加之人口分散、人员流动性低，使得县建制功能的发挥具有突出的独立性。
二、中国当前撤县设区失范的主要表现及其原因分析
（一）中国当前撤县设区失范的主要表现
1.将没有达到市辖区建制属性要求的县改为市辖区
市辖区建制与县建制相比，它所具有的特有属性可以通过许多表征指标加以反映。例如，“行政区域内的经济活动类型、土地利用结构、农业用地与工商业用地的比例关系、就业结构、人口比例、各种生产要素的流量、居民的思想观念等等”【4】。从行政区域内的经济活动类型来看，县建制要改为市辖区建制，其第二产业产值与第三产业产值在国内生产总值中的比例应达到75%以上。2015年5月，国务院批准县级吐鲁番市改设为吐鲁番市高昌区。“从2014年吐鲁番市国民经济和社会发展统计公报来看，2014年，县级吐鲁番市全年实现地区生产总值（GDP）70.11亿元，其中第二产业和第三产业总产值39.58亿元，约占总产值的56％”【5】，这与75%相差较大。从行政区域内居民的就业结构来看，要改为市辖区建制的县，其从事非农业生产的人口应在就业总人口数中占70％以上。2014年12月，根据国务相关批复，福建省龙岩市永定县改设为龙岩市永定区，永定区的行政区域与永定县的行政区域保持一致。“2013年福建省龙岩市永定县的国民经济和社会发展统计公报中，永定县2013年年末全县共有户籍数149328户，户籍人口492040人，农业人口388428人，非农业人口103612人。【6】”永定县非农业人口仅约占全县就业人口总数的21％。
2.为了城市经济发展而撤县设区违背了市辖区设置的初衷
在由农业社会向工业社会转变的过程中，随着商品经济的发展，城镇社会形成了新的需要解决的社会问题，城市居民有了新的治理和服务需要。按照城乡分治的原则设置市辖区建制就是为了解决这些问题，维持城市社会的正常运转，满足城市居民的特定需要，维护政治稳定，从而为城市的发展创造良好的环境，发挥城市在经济社会发展的重要作用。然而现实中由县建制改设市辖区建制却是直接从满足实施经济发展战略的需要出发，一切以经济发展为唯一目的，忽视了设置市辖区建制来维持城市社会秩序和政治稳定的目的。“为了执行国家发展战略和国家级发展规划，重庆、天津、长春、广州、宁波等直辖市或副省级市进行了撤县设区；为了实施京津冀协同发展、长江经济带、国家‘一带一路’三大战略，在福州、石家庄、武汉、湛江、南昌等沿线重要的中心城市开展了撤县设区。其次，为满足地级市城区社会经济发展的需要，在安顺、三门峡、赣州等经济建设受到周围县限制的地级市实行了撤县设区的行政区划调整。【7】”
3.市辖区留有县政府管理对象、权限和机构，功能发挥低效
首先，市辖区的功能主要是对城市社会进行管理和为城市人口提供公共服务，那么因为撤县设区而被卷入市辖区的大量农村人口所应得到的公共服务和乡村地区的管理，在市辖区政府的属性改变和公务人员精力有限的情况下，势必会被忽视。其次，由于对城市社会的管理和为城市居民提供公共服务必须实行集中、统一的规范，以适应城市事务管理活动整体性的特点，因此市辖区功能的发挥具有有限的独立性，它必须服从市政府的统筹安排。然而现实中被撤县的政权机关依旧保留大量的独立管理权限，新设市辖区功能超出了其应有的范围，势必会影响地级市政府对城市社会的集中统一管理。例如山东德州市陵县在改设为陵城区后，陵城区在机构设置、人员安排、工资待遇、国有资产等管理保持不变；在财税政策、统计数据和发展规划方面，陵城区保留了原县级政府的事权、管理经济的权限，并且财税体制保持不变。最后，市辖区实行的是“区—街道”两级管理模式，其管理城市社会和为社区提供社会化服务的功能具有突出的直接性，但是部分由县改设而来的市辖区却仍存在乡、镇一级政权机关，使得市辖区政府无法对所辖区域的城市社会事务进行直接管理，为社区居民提供社会服务成了下辖乡或镇的功能。
（二）中国当前撤县设区失范的原因分析
1.撤县设区的理论研究准备不足
“客观地讲，中国行政区划理论研究虽然从人民共和国成立以来，尤其是自党的十一届三中全会以来实现了突破性的发展，产生了一批重大成果。但是，与西方发达国家比照，尤其是与中国行政区划调整的实践要求相比，行政区划的理论探究还显得比较单薄和滞后。【8】”在具体层面的撤县设区理论研究中，部分学者基于撤县设区意味着县社会经济形态一次跳跃的认识与理解，从当下现实即时需要出发，结合实践案例研究撤县设区与城镇化和城市发展之间的关系。但是，对于撤县设区问题科学而系统的基本理论研究却准备不足。一是对于市辖区建制和县建制分别的属性、设置目的和功能及其比较没有进行过系统的研究，导致撤县设区过程中容易忽视它们之间的区别。二是对于县建制究竟达到什么样的条件就可以改设为市辖区建制，没有提供明确的理论指导，使得撤县设区存在严重的盲目性、随意性，既造成了不必要的改革损失，又给今后的改革加大了难度。三是对于撤县设区的原因缺乏全面准确的分析，使得有的地方仅仅从促进经济发展方面出发实行撤县设区，忽视了政治、社会和文化等方面的原因。
2.深受“贪大”思想观念的影响，盲目做大做强中心城市
“大一统”的先验意识作为一种根深蒂固的文化传统对中国各个方面都产生了深远持久的影响，其中之一就是在城市建设与发展中表现出来的“贪大”思想观念。如国家在最近两年批设的国家级新区（陕西西咸新区等），还有一些特大型大型城市将现有的市辖区合并（北京市东城区、崇文区、西城区、宣武区合并为东城区和西城区等）。其实，这种合并也是与市辖区的性质和功能相左。“地级市政府都想成为中国乃至世界第一，实在不行也要当个区域老大，撤县设区被当成通过数字游戏快速做大的捷径。【9】”“2013年，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省、设区的156个地级市和161个县级市展开了调查。调查结果显示，90％以上的地级市正在筹划建造新城区。【10】”而撤县设区无疑是地级市建设新城新区，发展成为“国家化大都市”的重要手段。通过撤县设区方便城市政府在更大范围内集中财力、资源做大中心城区，建设宽马路、大广场、中心商务区等标志性工程，以求追“国际化大都市”之梦。“特别是在‘省管县’改革从财政领域逐渐进入行政领域之后，部分地级市急迫地撤县设区，就是因为担心‘省管县’以后，地级市将失去对县的‘控制’，县与自己形成竞争。【11】”
3.“行政区经济”神话成为制约区域经济发展的桎梏
“行政区和经济区有着性质上的区别，行政区是内向的、封闭的，经济区是外向、开放的。行政权力只能在一定区域范畴内发挥功效，经济活动却不应受到任何行政区界线的阻碍。【12】”试图通过行政区域的变更影响经济活动，不仅同行政区域要求相对稳定便于行政的特性相违背，而且本身就是计划经济思维的产物，是与市场经济规律相违背的。在县经济发展与地级市经济发展出现某种冲突时，通过撤县设区实现地级市经济区域与行政区域的一致，人为地将县按照经济活动规律形成的经济区域重新服从地级市经济发展的统一安排，这是忽视了县建制和市辖区建制在属性、设置目的和功能上的特性，其结果只能导致撤县设区偏离了科学规范。“通过撤县设区减少中心城市与周围县之间边界数量，突破行政区经济，实现以地级市为基础的经济一体化”【13】，其调整的效能只能是短暂的、有限的，并不能从实质上解决“行政区经济”所导致的问题。在不转变政府职能和培植经济合作与行政协调观念的前提下，仅仅依靠行政区划调整来缓解行政区与区域经济一体化的矛盾，是不能走出政区调整-新的经济发展与政区的矛盾-政区再调整怪圈的。
三、促使中国撤县设区回归科学规范的路径选择
（一）重视和加强撤县设区的科学理论研究与普及
马克思主义认识论言明，科学理论是社会实践的先导工程，唯有在科学理论指引下，才能自觉地实现改造客观世界的目的。撤县设区回归到科学规范，就必须要重视和加强撤县设区的科学理论研究和普及工作。不容否认，在撤县设区领域的理论研究明显滞后于中国的实际需要，导致中国撤县设区工作常常陷入单纯事务主义的泥淖。因此，重视和加强撤县设区理论研究势在必行。
首先必须从中国现阶段的国情出发，理性地选择符合现阶段城乡发展实际的治理模式。撤县设区后，原县的农村地区和农村人口被划归市政府管辖，是城乡合治的一种体现。由城乡合治到城乡分治，再由城乡分治到城乡合治，是历史发展的必然趋势。但这一过程是随着社会经济发展水平和城镇化的高度发展自然实现的。中国地域辽阔，各地区自然地理条件和历史人文因素的差异，导致各地区在经济、社会、政治、文化等诸多方面发展的不均衡状态。因此，究竟是采取城乡合治还是城乡分治，就需要结合中国国情和不同地区的具体实际进行深入研究而做出理性选择。其次要对县建制与市辖区建制进行认真细致的考察，追溯县建制、市辖区建制初始设置时的情况，县建制、市辖区建制在之后发展的过程，现状如何，理清县建制、市辖区建制各自的属性、设置目的和功能等基本理论知识。再次，县建制和市辖区建制都是一种具体的地方行政建制单位，而地方行政建制是国家政治行政体制的基础和组成部分。当国家面临某种具体需要要求变更地方行政建制单位时，必须从政治高度全面衡量产生变更要求的合理性。在保证政治稳定的前提下，根据当前县建制基础设施建设、国土开发利用、人口数量、经济发展等情况，确定县建制达到什么样的条件才可以改设为市辖区建制，使我们实施的撤县设区行政行为符合该事物发展变化内在的科学规律。最后，要对民政部、地方政府等相关公务人员进行撤县设区等行政区划理论知识的培训，并通过政府网站、新闻媒体等方式对其加以宣传，逐步普及撤县设区有关的行政区划理论知识，从而为有关行政人员科学行政提供必要的支持，使他们决策和执行的撤县设区等行政区划调整和改革措施经得起历史检验。
（二）转变地级市政府的职能，淡化撤县设区的经济功能
“随着中国社会主义市场经济不断发展，政府职能转变不断成熟，对经济的发展不再进行直接干预，加上交通、通讯条件的更加完善等，中国经济运行方向将由纵向逐步向横向转变，生产要素更加自由流动。【14】”在这一发展趋势之下行政区经济的弊病逐渐暴露出，成为阻碍市场经济发展的重要制约因素。通过撤县设区等行政区划调整的方式消除地级市与县的行政界线，实现行政区与经济区的重合，缓解行政区划与区域经济一体化的矛盾，不仅不能从根本上消除行政区经济，而且导致了撤县设区的失范。因为一个区域的界线始终是存在的，在地级市内部减少了行政区边界，但在地级市之间、地级市以上还会存在着行政区边界，同样会出现新的行政区经济现象。
在社会主义市场经济条件下，要从根本上消除“行政区经济”,必须进一步转变政府职能，“让市场这只‘看不见的手’摆脱政府不当干预的枷锁，使生产要素得以跨行政区自由流动和优化配置，发挥市场机制对资源配置的决定性作用，构建不同行政区、不同层级政府、非政府组织之间的合作机制，促进区域经济一体化”【15】。地级市政府应该顺应社会主义市场经济发展的规律，主要依靠经济手段和法律手段对经济的发展进行管理，完善市场监管职能，确保市场的公平公正和有效，创造优良的市场运行环境，不可再通过撤县设区等行政手段干预或扭曲市场经济的内生发展。地级市政府在改善经济调节和市场监管职能的同时，要努力完善其社会管理和公共服务职能，维持城市社会稳定和公共秩序；强化公共服务职能和公共服务意识，满足城市居民的公共服务需求。地级市政府在履行社会管理和公共服务职能时，首先要明确自己的职能定位，分清主次，由过去的一手抓城市事务、一手抓农村事务，向以城市治理为主、兼顾城区中部分乡村地区的治理转变，不可将周围含有大量农村地区的县通过撤县设区划归自己管辖。随着地级市和地级市周围县的发展，两者的边界交接地区势必会发生利益冲突，为此地级市政府还要承担协调两个地区利益的职能。地级市政府通过调节双方的利益，合理分配资源，协调公共基础设施建设等活动，促进两者的合作共赢。
（三）创新市辖区的行政管理体制，逐步回归撤县设区的科学规范
地方行政建制设置的根本目的是为了维护政治稳定，其设置后具有相对稳定性，长期居于同一地域的居民，逐渐形成具有内在凝聚力的地域认同感，巩固了地域政治实体的社会基础，使之成为具有社会性的地域共同体。为此，对于一些不甚符合撤县设区科学规范由县改设而来的市辖区，不适宜将其再改设为县，因为全面而频繁的变动不利于城市进行有效的社会管理。对于这部分不甚符合科学规范的市辖区，可以在符合市辖区建制的属性、设置目的和功能的基础上，通过创新市辖区行政管理体制的方式来纠正其发展过程中的失范行为，使其逐步回归到撤县设区的科学规范上来。
针对由县改设而来的市辖区存在大量农村地域、农村人口的情况，要给予市辖区政府与其管辖范围和治理对象相匹配的权责，并据此进行相关的制度安排来实施具体的行政管理。从市政府与新设市辖区政府关系来看，市政府要将具体的、直接的城市管理职能交给市辖区政府负责，而重新恢复其自身作为一级整体性政府的职能；通过财政收入的分领域获得，既在地方性事务方面确保市辖区政府管理的自主性，又保证了市政府对全区管理的统一协调性。“从新设市辖区与乡镇、街道之间的管理体制来看，新设市辖区在初期可暂时行使一般地域型建制行政单位和城市型建制行政单位的管理权限；其后可以先行撤乡设镇，形成‘区-镇、街’管理体制，主要行使城市型建制行政单位的管理权限，但也包含部分一般地域型建制行政单位的管理权限；待各镇发展到一定阶段后，再考虑‘撤镇设街’，职能重心彻底转变到行使城市型建制单位的管理权限和职能上。【16】”在创新新设市辖区行政管理体制的过程中，各种措施的实施难免会受到周围主观或客观干扰因素的影响，偏离撤县设区科学规范的轨道。因此，必须加强创新新设市辖区行政管理体制过程的监控。监控包括监督和控制两个方面。一方面须对创新新设市辖区行政管理体制过程的监视和督促，尤其是对偏离撤县设区科学规范轨道迹象的及时发现；另一方面须对创新新设市辖区行政管理体制过程中偏离撤县设区科学规范轨道的纠正，消除外界干扰因素，保证创新新设市辖区行政管理体制目标的实现。
文章来源：《云南社会科学》2016年第5期，责编陈慧妮。原标题为《依宪治国背景下完善撤县设区的宪法学思考》
本期编辑：执金吾
