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规划科普丨不再“看海”，海绵城市知多少？

中国城市规划 · 公众号 · · 2017-08-24 19:41

正文

编者按

在城市建设和现代化建设过程中，水的问题已经到了非解决不可的时候了。海绵城市的提出，为解决水的问题提供了可操作路径。

2011年6月，武汉遭遇1998年以来最强暴雨袭击，“到武汉看海”成为了流行词。

南京看海，北京看海，广东看海…..近年来，每逢暴雨，很多城市地区都会引发城市内涝，“水漫金山”的场面不断在城市中上演。

近些年来，我国诸多大中城市频繁发生严重的城市内涝灾害，2000年以来，平均每年发生200多起不同程度的城市内涝灾害。

国家防汛抗旱总指挥部办公室公布的数据称，截至7月13日，今年全国有28省（区、市）1508县遭受洪涝灾害，因灾死亡237人、失踪93人，直接经济损失约1469.80亿元。

最近，恰逢台风“天鸽”袭来、华北东北遭遇强降雨天气，我们就来谈谈“海绵城市”。

读懂“海绵城市”

海绵城市，作为新一代城市雨洪管理概念的载体，是指在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好“弹性”的城市，也可称之为“水弹性城市”。

这一概念最早于上世纪90年代提出并应用，带来一种新的雨水管理思想与技术体系。与以往主要依靠修建管渠、泵站等设施来排水的传统理念相比，海绵城市实现了城市建设理念的新突破。

海绵城市是什么？

海绵城市建设技术指南中解释：“海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用”。

从定义可见，海绵城市是解决雨水的“量和质”的问题，做到合理的渗、滞、蓄、净、用、排。

海绵城市是对“田园城市”、“生态城市”、“低碳城市”的继承和发扬，是新的城市开发建设和运营模式；海绵城市不只是对城市基础设施、城市水系统的变革和创新，更是现代化的城市管理模式，涉及城市生产生活方方面面。

海绵城市建设是落实生态文明建设的实际行动，切实落实民生关切，要让居民感受到：内涝少了、水体干净了、城市环境宜人了。

海绵城市之“为什么”？

谈“为什么”意味着必要性，即需明确海绵城市解决的关键问题。海绵城市的实质，是要解决新型城镇化建设中的民生问题。

具体而言，这些问题包括：城市水系统近年出现的大规模、大范围、高频率的内涝，导致人民生命财产损失的问题；城市水体黑臭和城市水生态恶化的问题；水资源短缺的问题；地下水位下降的问题，等等。

海绵城市就是要对其进行综合型的整体解决。说通俗易懂些，就像某位领导讲的那样：海绵城市建设要做到：小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑臭，热岛有缓解，要真真切切地让市民感受到变化，其本质是减轻人类活动对自然生态的扰动，实施“生态的修复”。

上升到理论实践，就是要在水安全上缓解城市内涝问题，提高人民群众生活品质；在水生态上解决生态功能退化和多样性降低的问题，减轻人类活动对自然的扰动；在水环境上解决雨水径流污染问题，改善城市水环境质量；在水资源上提高雨水的综合利用水平，减轻城市水资源短缺压力；最终在水文化上做得到记得住乡愁，建设生态文明城市。

海绵城市的治水理念，是在新型城镇化背景下对古代治水方法的传承和创新。北京团城的特质青砖和水涵洞、江西赣州的福寿沟和河南平粮台古城排水设施等，无一不在讲述老祖宗应对相似问题时运用的巧夺天工手段。

今天，城市以前所未有的人口聚集、产业聚集、消费聚集为主要特征，也给雨水和排水系统带来新的难题。海绵城市建设的精髓，正是尽可能减轻对自然的冲击，让大自然有条件呵护人类的生存。

海绵城市谁来做？

首先，各级人民政府是海绵城市建设责无旁贷的牵头人。正如前文所说，我们今天面临的水资源、水环境、水安全、水生态和水文化的问题，是城市建设的综合后遗症，还需系统综合治疗。

海绵城市建设绝不是简单地就水治水，它涉及城市建设的方方面面：多个政府管理部门必须参与进来，规划、建设、园林、环保、水务、水利、市政等部门所管理的要素都实质性的参与和影响到了自然水循环系统。

其他行业和社会资本也必须参与进来，因为只有他们的参与才能将海绵城市实质性建设和推广开来。

全体居民必须参与进来，因为海绵城市的建设效果是他们评价的，海绵城市本身是他们居住和生活的基本场所。

全社会的广泛参与和协作，是海绵城市建设成功的基本保障。政府与行业的互动、政府不同部门间的互动和协作，以实现项目实施上的统一操作和管理上的协作互通，是摆在每个城市管理部门面前的必修课。

完成这种思想意识和制度体系上的转变，是比使用哪种海绵城市建设技术组合更困难、更重要的转变。有些专家提到“多龙治水”还是“一龙治水”的问题，但现在城市水系统面临的问题，已绝不仅是水本身的问题，不能就水谈水、就水治水，要从系统的规划、建设和管理上去找问题和解决问题。

少点部门利益，多点部门合作，是建设海绵城市的必由之路，也是符合客观规律的。从公开的新闻报道中，我们也可以看到这样的阐述：

“

党的十八届三中全会要求树立山水林田湖生命共同体的理念；

习近平总书记在中央财经领导小组会议上明确“水治理不是一个部门、一个方面的事情”；

李克强总理在2014年11月24日在视察水利部谈到水利部等五部门联席会议制度时说：“‘五龙’治水是为了同一片‘天’，这‘天’就是老百姓，我们都是靠‘天’生存，五条龙不要争来争去，只有团结协作，治水才会见大效”；

张德江委员长在全国人大水污染防治法执法检查报告专题询问会议上指出，要加强部门配合，九龙合力治水。

”

海绵城市建设不是就水论水，应该各部门团结合作。然而，一些部门力图将“九龙合力治水”变成“一龙独自治水”，既不顾客观规律，也会把海绵城市建设带入歧途。

海绵城市怎么做？

【理念】海绵城市建设首先要从思想认识和制度体系上统一和协调。海绵城市本质上是一种新的城市建设和管理模式，转变传统的“经营城市”方式，建立一整套新的涉及城市开发运营、市政基础设施建设与管理、园林绿化与生态建设等方面的制度、机制和规范标准，通过典型示范逐步推广，探索新型城镇化路径。

【规划】将海绵城市作为一个完整的系统进行规划、投资、建设和运营。海绵城市作为一个系统工程，切忌分成若干个独立的工程去独立规划、设计和建设。这样必然又产生了工程割裂，缺乏系统性，总体难以达到综合目标。海绵城市是个系统，对之系统化统筹考虑，就要进行统一的顶层规划和设计，进行以目标为导向的统一建设和运营，明确建设和运营单位的考核指标的责任主体。

【总体思路】分为源头减排、过程控制、系统治理、统筹建设这四方面。

源头减排，就是要因地制宜采用各种措施，如减少雨水的径流产生量、降低径流内污染物的携带量；过程控制就是要利用产汇流的整个环节，不是仅依靠末端，而是采用调蓄、过程净化和优化管网输送、溢流污染控制等多种手段，对雨水的“量”和“质”进行控制；系统治理，就是从城市排水流域整个系统着眼，从水系统的整体出发，考虑各个技术综合集成，从而达到治理高效的目的；统筹建设是说，海绵城市是一个整体，时序、规划、设计、建设和运营都需要统筹把握。

【技术路线】明确不同城市海绵城市建设的不同需求和定位，因地制宜选择技术组合实现海绵城市目标。我国幅员辽阔，降雨特征和地形地貌差异巨大，城市经济和社会发展水平差异显著。

很明显，各个城市面临的水资源、水环境、水生态、水安全和水文化问题也不一样。夏季降雨极端集中的华北城市、与具备“梅汛”和“台汛”两个雨季的东南城市必然有不同的海绵城市建设方案。如何根据自身的降雨特征和地形地貌以及城市发展阶段，来确定适合本地的海绵城市建设定位和目标；如何因地制宜地选择技术组合，来实现自身目标，这些在海绵城市建设中是值得关注的。

【评价】海绵城市建设必须以效果论成败。中国的水资源和水环境治理必须也必然进入一个以效果论成败的时期，谈一段管网建设是否达标、一个污水厂建设和运营是否成功，或者一块绿地是否符合低影响开发的原则，都仅仅是一个个细节。

海绵城市建设要摒弃过去按工程考核评价的体系，不能把海绵城市建设等同于一系列工程堆砌。考察一个区域是否在水资源、水环境、水生态、水安全、水文化上发生了根本改善，就只有一套整体的朴实评判标准：水体是否从黑臭变成了清澈有鱼，而且鱼能用来食用；内涝是否减轻或消失；生态环境是否变得越来越宜人。

这种朴实的民生要求，恰恰体现整个城市涉水设施的细节，是否全面化、系统化地得到了完善。对此，建设部已出台了绩效考核和评价标准，主要从两个方面考核，一是百姓认知，“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”；二是政府不能增加新的债务。

【逻辑】海绵城市建设必须是以数据为依托的规划、设计、建设和运营。单纯的雨水管网不是海绵城市，单纯的下凹绿地、单纯的透水广场等都不是海绵城市。海绵城市的规划、设计和建设，必须用系统化的数据说话。对国外的技术，借鉴与超越并举，才是中国建设海绵城市的方法。

海绵城市的建设经验

2015年4月，在由财政部、住建部、水利部联合开展的第一批海绵城市建设试点评审中，根据竞争性评审得分，济南、武汉、厦门、鹤壁等排名在前的16座城市最终胜出，进入2015年海绵城市建设试点范围，先行获得国家财政亿元支持，探路海绵城市建设。

一年之后，同样在4月，在经过严格的竞争性评审之后，第二批海绵城市建设试点城市名单公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入围。

至此，全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。经过1至2年的建设，在30个海绵城市建设试点中，进展良好的城市效果已经显现。

我国海绵城市建设试点（共30个）

第一批：迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。（16个）

第二批：北京市、天津市、大连市、上海市、宁波市、福州市、青岛市、珠海市、深圳市、三亚市、玉溪市、庆阳市、西宁市和固原市。（14个）

海绵城市

北京：初见成效

2017年8月2日凌晨，北京陆续开始降雨，至3日5时许，全市平均降水量36.7毫米，房山长阳地区则达到182.8毫米。截至3日11时，未发生地质灾害，未有人员伤亡。这一切，都与近年来北京大力推进海绵城市建设不无关系。

北京是一个水资源短缺的城市，据了解，北京市委、市政府多年来一直高度重视节水工作，通过实行严格的水资源管理制度，平均每年节水1亿立方米以上。海绵城市的一个重要功能就是蓄水。

据资料显示，2012年以来，北京市实施了1460公里的中小河道防洪治理，并对中心城区77座下凹式立交桥雨水泵站升级改造。加大中小河道治理力度，做到“六个结合”（与治污、与水系连通、与南水北调、与蓄滞洪区、与水保造林、与文化休闲相结合）。

2016年，北京被确定为全国第二批海绵城市建设试点，同年新建雨水利用设施120处，全市累计收集雨水6000多万立方米。此外，建成容量700万立方米的西郊雨洪调蓄工程并投入使用，既促进了水资源的综合利用，又缓解了城市防洪排涝压力。

值得一提的是，北京市规划国土委在首次发布首都海绵城市解读时强调，通州区和延庆区将作为先行示范区。

按照规划，北京市的海绵城市建设在通州区和延庆区进行试点，分别结合城市副中心和世园会，按照高水平标准建设要求，建设平原海绵城市和山区海绵城市。

据了解，北京城市副中心海绵城市改造首先将改直排为间接排水，从源头将雨水进行减排、减污，提高了排放水质。其次在雨水立管埋地接雨水检查井处设置高效生态一体化模块进行雨水处理和滞留。最后根据小区情况和海绵改造思路，布置体验区、知识宣传区、成果展示区，达到良好的科教和示范引领效果。

目前，北京城市副中心水环境治理PPP建设项目工作已全面展开并取得新进展。两河片区的海绵城市试点区工程建设预计年底将完成工程量的70%，并最终实现年径流总量控制率达到83.3%，尽可能地将雨水收集、存蓄并回收利用。

海绵城市

遂宁：告别看海

遂宁地处川中，紧邻涪江，历史上旱涝交替多发。近年来随着防洪堤坝不断翻建增高,一些本来地势偏低的老旧小区更变成严重内涝区。“看海”，成为影响市民生活和城市发展的切肤之痛。

最近两年,遂宁市民逐渐感受到变化:多数小区和街道积水越来越少，一般的小雨，出门打个伞，回来鞋还是干的。几场暴雨，也没出现以前那样的内涝。

变化何来?“主要得益于海绵城市建设。”遂宁市委书记赵世勇说。

以“海绵手术”医治“城市看海”

2015年,遂宁开始作为全国首批“海绵城市”建设试点。从整体规划和局部突破，这座城市动起了“海绵手术”:建设沿江湿地公园，改造城市内涝区域，修建透水管网设施等，逐渐形成兼具“蓄、滞、渗、净、用、排”的功能体系。

因地制宜“少花钱”“不烧钱”

遂宁破解“烧钱”难题的一个重要方式，就是因地制宜。河东新区建设局副局长李建宁说,经过实践检验，他们发现透水混凝土透水表现最好，比其他实验室材料透水性能高出40%左右，而且价格便宜。

类似“小巧省”的“土办法”，在遂宁“海绵城市”建设中解决了许多大问题:对既有道路的雨水口进行“微创”改造，大幅节约工程造价,还获得国家发明专利；创新调蓄渗透新工艺,采用钢带波纹管、钢筋混凝土管代替部分塑料制品，大幅缩短了工期、降低了造价；大量使用本地材料，用连砂石、碎石、多孔砖等代替价格昂贵的成品塑料制品……

“‘海绵’是城市规划建设的‘补课’，需要因地制宜、技术创新的办法。”李建宁说，从长远发展看，还会大幅度降低城市维护成本。

以“海绵理念”坚定绿色发展意识

今天的遂宁,既有“大海绵”，也有“小海绵”。“大海绵”是通过城市蓝线、绿线的划定，对城市的山、水、林、田、湖等生态要素实施保护和修护；“小海绵”是对建筑小区、市政道路、公园广场等实施源头减排。大小海绵相融相促，努力实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标。

“海绵理念”，不仅正在破解城市规划建设和内涝难题，也让这座城市更加体会到绿色发展的甜头——与5年前相比，中心城区绿地面积由18平方公里增加到24平方公里，增加了近三分之一。同时，遂宁地方经济也逆势上扬，增幅连续位居四川省前列。

“绿而遂宁。”赵世勇说，“绿色发展之路，才是希望之路，遂宁会坚定地走下去。”

海绵城市建设问答

问：海绵城市是一个形象的表述，该如何理解？

答：海绵城市，是指城市在适应环境变化和应对自然灾害等方面，具有良好的“弹性”：下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，干旱缺水时将蓄存的水“释放”并加以利用。

问：海绵城市能摆脱城市“看海”窘况？

答：长期以来，城市建设中存在“重地上轻地下”、“重工程手段轻自然方法”的偏向。遇到强降雨，最常见的办法就是通过管道“快速排出”。而海绵城市突破“以排为主”的传统雨水管理理念，以建筑、道路、绿地等为载体，通过“渗、滞、蓄、净、用、排”等多种生态化技术，构建城市低影响开发雨水系。

问：海绵城市能给老百姓生活带来什么改变？

答：海绵城市建设有很多好处。第一，涵养了地下水，补充了地下水的不足；第二，净化了水质；第三，还可以改善微气候。

问：海绵城市能缓解雾霾吗？

答：雾霾的元凶是煤炭消耗和汽车尾气排放，帮凶是静稳天气。城市硬化不通气，海绵城市则能“接地气”。雾霾跟水土有关系，具有普遍性和特殊性，普遍性就是排放，特殊性就是水土污染，特别是氨氮，氨氮蒸发了以后会让细菌微生物大量繁殖。因此，减排和提标是分开的，“地上”和“地下”要结合。“海绵城市”的“功夫”主要是在下面，用料和植物一层一层减少径流水量、减少径流污染。

问：海绵城市该如何建设？

答：海绵城市的建设是一个系统工程，不是单纯地挖几条水沟、建几处景观。首先要做好顶层设计，因城、因地而异；其次，在思想上，社会各界达成共识，认识建设的重要性、复杂性、艰巨性和挑战性；最后，在技术和方法上创新，不能简单地套用或复制某一固定模式。应从法律体系、财税政策、管理机制、技术与产业体系、人才培养、公众参与等环节综合考虑实施。

问：建设过程中应避开哪些误区？

答：一些地方存在对海绵城市缺乏严谨科学的认知、基础性研究匮乏、建设一阵风等问题。海绵城市要建得科学，基础性研究和观测必须先行。建设海绵城市过程中要尊重科学，合理地设计和规划，合理地布局建设。

问：海绵城市建设存在哪些技术问题？

答：海绵型城市建设目前存在七个方面的关键问题，包括城市海绵体规划技术；“渗、滞、蓄、净、用、排”措施的布局及调度运用技术；城市排水系统规划技术；城市排水规划标准完善；设计方法改进；城市洪涝预警调度系统；海面城市建设目标的可达性分析。

问：如何看待其经济效益和生态效益？

答：构建海绵城市的经济效益不可小觑。海绵城市建设注重对天然水系的保护利用，大大减少了建设排水管道和钢筋混凝土水池的工程量。调蓄设施往往与城市既有的绿地、园林、景观水体相结合，“净增成本”比较低，还能大幅减少水环境污染治理费用，降低城市内涝造成的巨额损失。

问：海绵城市建设适用哪些城市，对于老旧城区占比较大的特大型城市，建设海绵城市是否现实？

答：相对新城区，老旧城区确实面临空间条件有限、改造难度大等问题。但相比建设大型地下调蓄池、大规模改造雨水管线等方案，多添置一些“海绵体”反而更具可行性。

来源：综合新华网、人民日报海外版、澎湃新闻网