常安 | 中国宪法文本中的“内”与“外”

2018年的宪法修改，涉及到爱国统一战线和民族关系、和平外交政策的内容有：“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”（序言第十段）、“平等团结互助和谐的社会主义民族关系”（序言第十一段）、“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略……发展同各国的外交关系和经济、文化交流，推动构建人类命运共同体”（序言第十二段）等。上述内容，在民族学界、国际法学界曾引起一系列热议，但从宪法学视角进行分析的并不多；甚至是现行宪法颁布近四十年来，从宪法学视角对序言第十一段、十二段的讨论，也不算多；这也许和学界习惯性也认为宪法序言法律性不足、更多体现为一种政治修辞的流俗之见有关；但同样是宪法序言，对于第二至六段的历史叙事、第七段的政治纲领宣示的讨论还是颇有一些。那么，序言第十一段关于民族关系的言说、第十二段关于外交政策的宣示，是否只是一种具文？第十一段和第十二段之间，又有何关联？宪法文本的排列，显然并非随意为之，尤其是阐明一国制宪缘由、国家目标和政治理想的宪法序言。

理解现行宪法，时任宪法修改委员会副主任委员的彭真，在代表宪法修改委员会所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（以下简称《报告》），无疑是一个权威性的参考文本。在《报告》中，彭真就此次宪法修改（全面修改）的背景、过程、指导思想进行了说明，并联系宪法草案在进行全民讨论中所提出的相关意见和问题，重点介绍了此次宪法修改草案的基本内容：人民民主专政制度、社会主义经济制度、社会主义精神文明、国家机构、国家的统一和民族的团结、独立自主的外交政策。在这六大问题中，宪法序言第十一自然段关于民族关系的规定、第十二自然段关于独立自主的外交政策的内容占了三分之一。而当我们回溯新中国立宪史乃至革命根据地的红色宪法时期，就会发现，在宪法典或者宪法性文件中对民族关系、外交政策作出规定，并非自“八二宪法”始。在具有临时宪法之称的《共同纲领》中，就设专章规定了民族政策和外交政策。在新中国第一部宪法典“五四宪法”中，序言第五段总结了新中国成立以来“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”，展望了我国民族团结的未来与经济、文化建设和社会主义改造过程中对各民族发展特点的重视；第六段则以国家根本大法的方式向全世界宣示，“我国人民同全世界爱好和平的人民的友谊也日见增进，这种友谊将继续发展和巩固。我国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策，已经获得成就，今后将继续贯彻。在国际事务中，我国坚定不移的方针是为世界和平和人类进步的崇高目的而努力”。

实际上，早在中国共产党领导人民进行人民民主革命时期，于1931年通过的《中华苏维埃宪法大纲》中，作为“我国历史上第一个由劳动人民亲手制定的具有彻底民主主义性质的宪法”，“ 中国苏维埃政权以彻底地将中国从帝国主义榨压之下解放出来为目的。宣布中国民族的完全自主与独立，不承认帝国主义在华的政治上经济上的一切特权。宣布一切与反革命政府订立的不平等条约无效”。可以说，现行宪法中的这种就外交政策、世界秩序理解做出规定的宪法叙事模式，其渊源只能是人民革命与社会主义国家建设的政治实践。纵观世界立宪史，虽然在近代宪法时代，几个代表性国家的立宪进程中体现出了一定的世界观，但立宪主要还是被视为一国内部的政治秩序建构问题；外交条款在宪法文本中的出现，更多是二战之后宪法全球化、人权保护国际化的大潮所致。而新中国的《共同纲领》、“五四宪法”中的对外叙事，就时间来说，显然要早于宪法国际化的滥觞，且就立宪关注点而言，也和其他规定外交政策的国家迥然有别。

因此，在宪法文本中就对内的民族事务处理、对外的外交政策彰显做出规定的宪法书写模式，更是基于社会主义的统一多民族国家的立宪传统使然。从“内”的维度，这体现了一个统一多民族国家在经历了近代以来的救亡图存斗争之后如何以社会主义的方式实现政治共同体的整合和国家建设的质的飞跃；宪法文本中关于民族关系、统一战线、中华民族的叙事，首先关涉的是这个具有几千年文明历史的统一多民族国家的国家建设或者国家构成问题。这种“内”的维度和“外”的维度，从某种意义上是互联的；正如关于主权的概念是对内最高的统治权和对外最高的代表权；“外”，也可以理解为“内”如何为自己营造一个良好的生存空间与发展环境；当然，作为一个具有五千年文明历史的社会主义的大国，还需要为世界和平、国际治理承担更大的责任；现行宪法文本中外交政策的相关规定，体现的正是对促进全球治理、维护世界和平与正义的负责任的态度以及试图提供一种超越列国竞争的人类命运共同体的世界秩序方案的担当。

在本文中，笔者拟通过对于现行宪法文本中的“内”“外”叙事的解读，来呈现社会主义中国对内如何实现统一多民族国家的国家整合、对外是以一种什么样的世界观自处于世界并为世界提供新的秩序理解的政治场景。从空间的维度来讲，一国的国家建设，正是在其特定的国家治理空间（领土）内部，通过行政区域划分、国族叙事等具体治理手段，将国家内部不同地域、族裔的人口整合成为一个具有内在均质性的政治共同体；对外，则是在“超国家”的空间层面，捍卫自己独立自主、代表特定国家治理空间的唯一性地位、在与其他国家的交往中展示和达致特定的国际治理空间秩序。我国现行宪法文本中关于“内”与“外”的叙事，呈现出的正是国家建设空间维度的一体两面。这种“内”与“外”的宪法叙事模式，和中国古典政治时代的“内”与“外”政治实践模式有一定关联，但并不相同；和欧洲近代民族国家建设和帝国建设中的“内”与“外”的政治张力也不相同；而是呈现出作为“世界上历史最悠久的国家之一”（现行宪法序言第一段第一句）以及将社会主义作为国家的“根本制度”（现行宪法第一条第二款第一句）的人民共和国的独特的国家建设理念和世界秩序理解。

宪法文本是公民基本权利的集中载明和权威宣示，宪法文本中关于国家机构的规定，是为了更好地保障公民基本权利，这是从权利视角对宪法文本的解读。保障公民基本权利，需要法的可诉性，无救济则无权利；因此，司法权必须在一国宪法体系中具有重要地位，这是司法视角下的宪法观。这些都是从不同角度对宪法文本的理解，反映了现代宪法文本设计的某些特点，但遍览世界各国宪法文本，其制宪原旨，首先则是确立、维系、巩固特定时空背景下的政治共同体，而Constitution的原意，本身就含有组织、构造之意；现代政治是宪法政治，是通过国家根本大法的形式设置国家机关、规范国家权力，为政治共同体的运行给予宪法保障。因此，一国制宪历程以及由此产生的宪法文本，本身即和国家建设息息相关。国家建设，核心在于构建一套有效的国家治理制度体系、增强“国家制定与实施战略以实现经济和社会目标的能力”，同时，国家建设除了需要注重制度的刚性一面，还需要塑造和强化政治共同体成员的国家认同的柔性一面。最后，作为一个政治共同体的国家，这个政治共同体的完整与统一，也是国家建设的应有之义。而国家建设的上述制度建构、能力强化、认同塑造、维护统一的内容，在宪法政治和成文宪法的时代，均以国家根本大法的方式，表明了特定政治共同体成员对于巩固其所属共同体的忠诚义务和捍卫决心。现行宪法中关于国家结构形式、公民维护国家统一与民族团结的宪法义务规定，均体现着这种国家建设的色彩。因此，阅读宪法文本，除了权利的视角、司法的视角，我们还需要引入国家建设的视角。

在这之中，很能凸显现代宪法的国家建设意蕴的，即是宪法文本中对于国家结构形式的规定，而国家结构形式这一马克思主义宪法学的传统概念，也更能凸显国家作为政治共同体内部整合、巩固、维护统一的努力。国家的存在，一般被认为必须有以下四个条件：人民（生活在一个社会里面的集合体）、人民所定居的土地、代表人民的政府、这个政府还需要拥有主权。那么，这个国家以一种什么样的制度安排来彰显主权、实现治理，如何处理好国家内部整体与各部分治理区域之间的关系，并以一种什么样的方式确保这个政治共同体的巩固与统一，便是国家建设中必须考虑的重中之重。在我国现行宪法中，关于国家结构形式的规定，主要体现在以下几个方面：首先是行政区划的基本设置，其次是统一多民族国家的宪制建构，再次是关于国家统一和中华民族的制度与认同。

（一）行政区划的国家建设之维

行政区划，也称行政区域划分，“指国家为了便于实行行政管理，按照一定的原则，把国家所管辖的领土划分成区域，并设立相应的地方国家机关，从而实现国家对全国领土的统一管理”。行政区划，是国家结构形式的重要内容，直接关系到国家治理和行政管理体系的运转，是地方政府各级行政、经济、社会、文化教育等管理体制的前提性结构因素；是国家主权在国家结构形式层面的一个显著体现。因此，在现代国家，行政区划的名称、地位、变更程序等，都需要具有法定职权的国家机关按照宪法所规定的程序来进行。一国的行政区划表面上看是一个技术问题，但实际上，恰恰体现的是主权国家对于其内部国家整合的政治努力。

行政区划，需要考虑历史地理、政治文化等诸多因素，关于行政区划的文本变迁，也体现着历史、现实、未来的勾连。理解中国的行政区划，以及行政区划背后的国家建设主题，也需要回溯历史，理解变迁，探讨趋势。在现行宪法文本中，行政区划被安放在总纲第三十条（第三十一条为特别行政区制度）规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”其中，关于省的定位问题，一直是中国立宪史中的行政区划难点所在；而“市”，作为城市社会的行政区划单位，是否写入宪法文本，也不乏争议。而且，如果我们把现行宪法关于行政区划的规定与“五四宪法”做对比的话，就会发现，除了在宪法文本上的位置从国家机构前移到总纲，直辖市和较大的市在“五四宪法”中不下辖县而在现行宪法中则“分为区、县”，其他内容则一模一样，甚至是“较大的市”这个在宪法文本和现实政治经济管理中理解分歧较大的概念，也来自“五四宪法”。

新中国成立之初，由于当时面临的国内政治、军事、经济格局非常复杂，面临的周边环境也较为严峻，因此并未在《共同纲领》中就行政区划做出具体规定；在具体政治实践中，则沿用解放战争时期形成的中原、东北、华北、西北等军事战略区模式，在省级行政区之上，则设立了大行政区制的行政区划。但这种大行政区仅仅是一种过渡，随着全国范围的地方建政与经济建设的逐步开展，这种具有浓郁军事色彩的行政区划模式辖区过大、层级过多等弊端也体现得愈发明显。于是，在1954年3月中国共产党中央委员会提出的宪法草案中，行政区划一节，明确规定“全国分为省、自治区或者自治省、中央直辖市”。1954年6月19日，中央人民政府委员会正式发布文件撤销大区一级行政机构。1954年9月20日通过的新中国第一部宪法典，将行政区划规定在第二章“国家机构”中的“地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会”一节中，其内容为：“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”，由此基本奠定了新中国的行政区划宪法体制。现行宪法在行政区划方面，基本承袭自“五四宪法”，仅在所处位置上做了调整，另外在直辖市和较大的市下辖行政区域方面增加了县。关于行政区划在宪法文本中的位置由地方国家机关调整至总纲，在“五四宪法”中，行政区划规定在地方各级人民代表大会的性质、组成、任期、职权等规定之前，旨在强调行政区划的设定，是地方治理的前提基础和必备要件；“八二宪法”在制定时将其调整在总纲中，也是出于类似考虑。而行政区划在宪法制度中的意义，除了作为地方治理的前提基础，更重要的则是国家如何通过行政区划的设置，将内部幅员辽阔、风俗各异的领土、人口整合成为一个牢固的政治共同体，这还不仅仅是一个地方制度层面的主题，而是具有显明的国家建设意涵，其于一国宪制建构中的意义，在我们宪法学研究中还未引起充分的重视。

现行宪法和“五四宪法”在直辖市和较大的市下辖行政区域方面的不同规定，其背后则是新中国成立几十年来工业化、城市化的变迁。“五四宪法”中“直辖市和较大的市分为区”规定，其原因并非是当前城市化进程中常见的“撤县设区”，而恰恰表明了新中国成立初期城市数量不足、规模偏小、且集中于沿海、沿江地区，未能在经济发展中起到充分的辐射与带动作用的境况。“五四宪法”颁布之后，随着国家经济建设的全面推进，有计划地开始在内地布局工业基地以及进行城市化建设。因此，在1959年9月第二届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上，通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，决定指出：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村的人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支援，便利劳动力的调配，决定：直辖市和较大的市可以领导县、自治县”。1978年宪法，正式规定“直辖市和较大的市分为区、县”。所以，现行宪法中关于行政区划的规定，实际上以“五四宪法”中的相应内容为主，结合了“七八宪法”中关于直辖市和较大的市的辖区规定，这也是社会主义国家对于现代化、工业化、城市化的重视在宪法文本中的体现。现行宪法文本中，较大的市意指“设区的市”，这也符合“五四宪法”以来对于“较大的市”的内涵界定；“八二宪法”颁布之后，从1984年至1994年，中央先后批准了19个市作为“较大的市”。根据原《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，“在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，且具有一定的经济管理的自主权。这些享有地方立法权和一定的经济自主权的“较大的市”，仅占宪法文本意义上的“设区的市”的很小比例，由此也引发了所谓“较大的市”的立法权的合宪性反思。这种文本与实践的差异，在2015年《立法法》、2018年宪法修改中被弥合。限于篇幅，此不细述，只是指出，这种修改，同样是通过法治的国家建设的一个生动例证。

在“八二宪法”制定之时的行政区划框架中，分为省、县、乡三级；地区，并非宪法规定的行政区划，地区不设有一级人大而是仅仅设有省级人大的工作委员会；行政公署，则是省政府的派出机构。1982年，中共中央、国务院发布了《改革地区体制、实行市领导县体制的通知》（中发［1982］51号），核心精神为地市合并、市领导县，并在江苏、广东、辽宁等地率先推行。截至2013年年底，有14个省区实现了行政辖区内的全部“地改市”，另外有9省区除自治州、盟外也全部实现“地改市”。截至2020年，全国范围内仅剩黑龙江的大兴安岭、西藏的阿里以及新疆的塔城等七个地区。这种实际上的省、市、县、乡四级体制和“八二宪法”的规定并不一致，也导致了理论界的诸多质疑；但在城市化飞速发展的今天，回归省管县也并不现实。而部分省份曾经大力推行的试图减少行政管理层级的“省直管县”改革，也并未得到全国推广；且在十九届四中全会之后，党和国家大力提倡的是市域治理现代化。市域治理现代化命题的提出，是城市化进程进一步深入的现实需求，更是“市”在我国行政区划体制中地位进一步强化的体现。因此，随着2010年以来我国重启“县改市”“撤县设区”，以及加大边疆地区建市的力度，和西藏昌都、日喀则、那曲等地的撤地设市，尤其是十九届四中全会以来市域治理现代化命题的提出，宪法如何面对“市”，是未来中国在行政区划和国家建设中所必须面对的主题。

（二）“统一的多民族国家”之宪法叙事

如果说行政区划，是国家建设的结构化安排；那么，统一多民族国家宪法文本中的民族事务安排，则是直面多民族大国国家建设的核心所在——国家认同。国家建设，需要塑造和强化政治共同体成员的国家认同，在单一族裔国家，通过“民族—国家”同一性和“公民—国家”民主性的政治叙事，实现了这种认同塑造；但世界上大部分国家都是多民族国家，如何确立、巩固多民族国家内部不同族裔的公民对其所属国家的认同，便成为多民族国家国家建设中所必须要面对的主题。因此，在多民族国家，关于民族事务处理方面的宪法制度安排，也不仅仅属于少数民族权利保护、特殊地方制度层面的范畴，而需要从国家建设的高度加以把握。

早在新中国成立时的《共同纲领》，即在正文的第五章设专章“民族政策”。现行宪法文本中，序言第一段第二句即是，“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”；序言第十一段第一句强调，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，并具体阐述了社会主义民族关系的特征；在正文第四条，对我国处理民族事务的基本原则进行了系统全面的规定；在国家机构一章中，用十一个条文的篇幅对“民族自治地方的自治机关”进行了规定；加上行政区划、基本权利、国家机关、司法制度等方面的条款中涉及民族事务的内容，整个宪法文本，和“民族”主题有关的内容将近五分之一。现行宪法文本中的这一书写特点，是“我国是一个统一的多民族国家的基本国情”在宪法文本中的典型体现，也表明一国的国家建设、制宪安排，不可能是一种纯粹的政治哲学理论推演，或者说是可以完全进行内部循环的法律自创生系统，而是深深地镶嵌在包括疆域面积、地缘政治、经济发展、文化传统，乃至族裔分布、人口特点等特定的时空约束之中。

“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统。”（现行宪法序言第一段）现行宪法序言，阐明了中国作为“统一的多民族国家”之久远的历史根基。“一部中国史，就是一部各民族交融汇聚成多元一体中华民族的历史，就是各民族共同缔造、发展、巩固统一的伟大祖国的历史。各民族之所以团结融合，多元之所以聚为一体，源自各民族文化上的兼收并蓄、经济上的相互依存、情感上的相互亲近，源自中华民族追求团结统一的内生动力。”和《共同纲领》、“五四宪法”不同，现行宪法的历史叙事并未从近代以来中国反帝、反封建的革命历史开始，而是参考了毛泽东同志的《中国革命与中国共产党》一文，追溯到几千年来中国各族人民共同缔造、发展、巩固统一伟大的祖国、共同创造了光辉灿烂的文化的历史，这是以国家根本大法的方式，对几千年来“统一的多民族国家”之历史事实的宪法确认。“一八四○年以后，封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家”（宪法序言第二段第一句）；古老的多民族大国，如何在内有地方割据、外有列强环伺的半殖民地半封建割据下确保住既有的领土、族裔、人口，在列国竞争、适者生存的世界体系中争得自存，是近代中国必须面对的政治主题；同时，在广袤的边疆多民族地区，各族人民首先面临着西方帝国主义者的压迫与残害，在各族人民共抗外辱、保家卫国的过程中，对“统一的多民族国家”的心理认同进一步增强。中国共产党成立后，“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国”（宪法序言第五段第一句）。中华人民共和国，是中国各族人民，在以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导下经过了“反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争”所缔造的“各民族平等、团结、互助、友爱的大家庭”。如果说现行宪法序言第一段是对历史中国之“统一多民族国家”的宪法书写，序言第十一段第一句的“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，则是在宪法文本中对中国各族人民在经历了近代以来面对外辱不屈斗争的可歌可泣的历史、并在中国共产党领导下成功缔造了中华人民共和国的现代中国形成过程的一种铭记。

“人对国家的认可与服从，一定不是国家强力的产物，而是人与国家之间有机互动的结果，其内在的逻辑是：人是国家的主体，建设国家；国家最大限度地满足人的生存与发展基本需求。”作为社会主义的统一多民族国家，对平等、人民性的强调是天然追求。从1949年的《共同纲领》到1952年的《民族区域自治实施纲要》，再到“五四宪法”，都将民族平等、保障少数民族权利视为社会主义制度在民族事务处理方面的基本体现，在现行宪法第四条第一款更是明确规定：“各民族一律平等”“保障各少数民族合法的权利和利益”“禁止对任何民族的歧视和压迫”。现行宪法，系统总结了新中国成立以来民族区域自治制度实施、少数民族权利保障的历史经验，现行宪法第四条第三款规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”；并在宪法正文第三章“国家机构”部分用足足十一条的篇幅，对民族自治地方自治机关的内涵、组成、职权等进行了全面系统的规定。现行宪法将“根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”（宪法第四条第二款）视为国家义务；且在第一百一十八条第二款规定：“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”；在第一百二十二条规定：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。可以说，在少数民族权利保护方面，以社会主义立国的统一多民族国家并未持一种消极应对的做法，而是通过促进边疆多民族地区的经济社会发展、民生福祉改善，实现对少数民族政治、经济、文化权利的全方位保障。新中国成立七十多年来，中国在维护民族平等、保障各少数民族合法的权利和利益、坚持民族区域自治制度、提升民族地区经济社会文化水平、改善民族地区民生福祉等方面取得了举世瞩目的成就，广大少数民族群众对祖国发自内心的认同，共同呵护、巩固“统一的多民族国家”这个中国各族人民的社会主义大家庭。

建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，五十六个民族一个都不能少。五十六个民族，不是各自孤立的封闭单元，也不是“分其势而众建之”，在社会主义现代化建设的伟大进程中，彼此之间的联系更是得到了前所未有的加强；社会主义国家的政治、经济、文化制度，中国共产党作为带领全国各族人民共同建设社会主义国家的先锋队组织，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”（宪法序言第七自然段最后一句）的伟大目标，分别为全国各族人民的大团结提供了制度基础、组织核心与制度愿景。而全国各族人民也只有紧密团结在一起，互助合作，才能实现社会主义现代化建设和中华民族伟大复兴的共同目标；在这个伟大的共同目标之下，全国各族人民同呼吸、共命运、心连心，和睦相处、和衷共济、和谐发展，结成了“平等团结互助和谐的社会主义民族关系”（宪法序言第十一段第二句）。宪法通过对“平等团结互助和谐”的社会主义新型民族关系的强调，以及相应的制度基础夯实、组织力量凝聚、制度愿景供给，进一步巩固、凝聚这个社会主义的“统一的多民族国家”。

（三）国家统一与国族彰显

对于一个政治共同体而言，除了通过权利保障、民生福祉来获得政治共同体成员的认同，还需要向政治共同体成员确立政治共同体内在统一、不可分离的理念，将捍卫政治共同体的统一视为其成员的神圣义务，唯此，这个政治共同体才能够在岁月流变、世事变幻中继续延续下去；在面对各种有形无形的风险侵蚀下也不会影响到其自身的巩固程度。因此，维护国家统一和民族团结、捍卫国家安全和巩固国防，同样是一国国家建设必须考虑的内容；甚至可以说，如果没有这些国家建设之“硬规则”的约束和相应的制度支撑、力量保障，这个政治共同体是很难在地缘政治、列国竞争的国际格局中得以生存和发展。因此，有必要在宪法文本的层面，彰显中国人民将捍卫国家统一、领土完整、民族团结视为自身神圣职责的意志和决心。

“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，这一宪法叙事本身，即意味着统一是基本前提与核心主线，多民族是具体国情和内容。民族区域自治，是单一制下的民族区域自治，是中国共产党领导下的民族区域自治，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”（宪法第四条第三款第二句）。民族自治地方的自治机关，同时也是一级地方国家机关，需要遵循民主集中制的国家机构活动原则（宪法第三条第一款）。全国各族人民，都是这个神圣不可分离的“统一的多民族国家”的一分子，都负有捍卫、巩固这个政治共同体的义务。也正因为如此，现行宪法关于公民基本义务的第一条，即是“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”；这是因为，民族团结，是各族人民的生命线，是我国各项事业发展的保证和基石，我们要“像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结”。而“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”（宪法序言第十一段第三句）；“大汉族主义错误发展下去，往往容易产生民族歧视，狭隘民族主义错误发展下去，往往容易滋生民族分裂倾向”；因此，必须防微杜渐、各去所偏，维护民族团结，捍卫国家安全和统一。

在现行宪法序言第九自然段，台湾问题被单独列出，“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”；而宪法第三十一条“特别行政区”的制度构想，最开始也是为解决台湾问题所提出。“ 台湾问题不仅是一个政治事件，也是一个思想事件，不仅涉及到统一与分裂的内政问题和中国崛起与世界格局的国际问题，也涉及到中华文明能否在未来复兴的人类前途问题。”因此，1980年邓小平同志和中央干部讨论国内外形势和四个现代化必须解决的四个问题时提出，八十年代必须要做的三件大事：“第一件事，是在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平”；“第二件事，是台湾归回祖国，实现祖国统一”；“第三件事，要加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设”；“即使中间还有这样那样的曲折，也始终是摆在我们日程上面的一个重大问题”。《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》也明确指出：“我们还要实现台湾回归祖国，完成祖国统一的大业。”所以，宪法序言中对于台湾问题的单独处理，是因为台湾问题是和近代以来中国人民为“国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗”（宪法序言第二段）的现代中国国家建设的历史紧密联系在一起的，是关系到中华民族伟大复兴的符号性事件。

2018年的宪法修改，调整充实了两个一百年的奋斗目标，夯实完善了爱国统一战线的内容，“实现中华民族伟大复兴”这一近代以来中华民族最伟大的梦想，被明确写入宪法，团结海内外一切“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”共同建设伟大祖国，也成为新时期爱国统一战线的共识。而从国家建设的视野来看，“中华民族”被明确载入宪法，其意义则更为深远。国家建设与国族整合，实为一体两面、互为支撑。现代国家，为国家民族的发展提供了坚实的政治屋顶和物理空间；而国家民族的整合和巩固程度，则直接关系着这个现代国家的统一、巩固与凝聚，一国公民作为其国家民族一分子的发自内心的认同感和自豪感，也会有效地增强其作为国家这个政治共同体成员的归属感。当今世界，仍然是列国竞争的时代，代表中华人民共和国的国家民族，只能是中华民族；“中华民族不仅是中华人民共和国的主体，支撑着这个现代国家的制度体系，而且为国家的统一和稳定奠定了社会政治基础。中华民族既是巨大的历史遗产，也是现代中国基础性的政治资源。中华民族越是统一、巩固，国家统一、稳定和发展的基础就越是雄厚”。但在2018年宪法修改之前，中华民族在现行宪法文本中的书写，并非一种特别明确的彰显，只能从宪法序言的“民族解放”叙事、国歌《义勇军进行曲》中的“中华民族”书写中得以阐发；这显然与中华民族作为国家民族的政治地位是不相称的，也不利于作为中华人民共和国公民的全国各族人民的国家认同塑造。我国是一个统一的多民族国家，中华民族多元一体是我国的基本民族分布格局；如何处理“一体”和“多元”的关系，既是民族学界、政治学界理论研究的范围，也直接关系到统一多民族国家的国家建设巩固问题。“行百里者半九十。中华民族伟大复兴，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的”；“ 中华民族伟大复兴”载入现行宪法，是凝聚全国各族人民意志、团结一切可以团结的爱国力量，共同建设社会主义现代化国家，实现两个一百年宏伟目标的现实需要；更是彰显中华民族作为中华人民共和国国家民族地位、促进国族整合和国家建设的长远之计。

领土，是国家概念的基本要素之一；现代国家和传统国家的一大区别，即在于是否有清晰的疆域界分还是“有边陲而无边界”；但这种疆域界分和列国并立，并不意味着各国处于闭关锁国、不相交往的状态；相反，当今世界，已经是一个全球民商事交往频繁、跨国公司在部分地区几近发挥“影子政权”功能、各类国际组织和国际条约名目繁多的地球村时代。正是这种国家间的频繁交往，才有了国际法；而同样因为这种频繁的国际交往，以及在这种频繁国际交往过程中对内维护本国国家安全和国家利益、对外给予交往国和国际社会一个稳定的交往预期的需要，外交职能成为政府重要职能之一，关于外交权的配置也成为一国宪法设计中的重要内容之一。

这种一国外交权配置的宪法设计，和外交事务有关，但本质上还属于一国内部政府权力配置或者说内政的范畴。在近代宪法时代，立宪，主要还是被视为处理一国的内部政治秩序建构和政治共同体整合问题，即宪法的空间维度之“内”的一面。外交政策、外交理念在一国宪法文本中的大范围出现，或者说宪法的空间维度之“外”的一面的呈现，已到二战之后。二战后，以联合国为代表的政府间国际组织制定的《世界人权宣言》等国际人权公约的滥觞，使得加入了上述国际人权公约的国家，在其制宪过程中，必须面对诸如在宪法文本中是否吸收国际人权公约的精神和原则、如何处理宪法与国际人权公约的效力关系等问题。在国际政治、经济生活中，区域合作成为一种潮流；因此，强化区域内国家联系、维护区域团结成为一些国家宪法文本中外交政策的重要内容；也有部分区域性大国，将其试图主导区域内政治经济文化合作、打造区域政治共同体的外交目标载入宪法文本。二战给全世界人民造成的巨大的损失与人道主义灾难，也使得德国、意大利、日本这几个发动二战的国家，在其宪法文本中即表明对二战的深刻反思。由此，在二战之后，宪法文本的对外维度凸显成为一种潮流；但也许是宪法旨在解决一国内部政治秩序建构的观点太深入人心，关于宪法文本的对外维度的研究还很不足，且主要集中于宪法与国际公约的效力关系、欧盟宪法等主题。

我国现行宪法文本中涉外事务方面的内容，主要体现在以下几个方面：序言第六段第四句关于新中国成立后反对帝国主义、霸权主义的斗争，序言第七段关于“开放”的叙事、序言第十二段关于我国对外政策基本原则的系统阐述，总纲第十八条关于外资企业和中外合资企业的规定，第三十二条关于在中国境内的外国人和庇护权的规定，以及国家机构部分关于全国人大及其常委会、国家主席、国务院外交职权的规定。其中序言第十二段中，从“坚持独立自主的对外政策”“坚持和平共处五项原则”“推动构建人类命运共同体”“为维护世界和平和促进人类进步事业而努力”四个方面系统阐述了我国的外交政策。如笔者在本文开头所指出的，宪法序言第十二段这一我国宪法文本中空间叙事之“外”的呈现，第一，其制宪理念相比于二战之后世界立宪史上的宪法国际化潮流自有其渊源；第二，这段“外”的呈现就其内容而言与其他国家宪法文本中对外政策的关注点并不相同，即一个具有几千年历史的负责任的社会主义大国对促进世界发展人类进步的使命担当和达致世界和平的方式的世界秩序理解。

“中国革命、建设、改革的成就是同世界人民的支持分不开的。中国的前途是同世界的前途紧密地联系在一起的”（宪法序言第十二段第一、二句）。近代以来，“中国人民为国家独立、民族解放和民主自由”的奋斗历程中，正是“马克思列宁主义在中国的传播并与中国工人运动相结合，中国共产党应运而生”；在抗日战争时期，中国共产党积极倡导和推动建立国际反法西斯统一战线；新中国成立后，明确将“联合世界上一切爱好和平、自由的国家和人民”（《共同纲领》第十一条）作为基本外交理念。十一届三中全会决定将国家的工作重心转移到社会主义现代化建设中来，持久的和平环境为我国的社会主义现代化建设提供了良好的国际条件。十八大以来，党和国家提出了实现中华民族伟大复兴的奋斗目标，同样必须有一个和平安定的国际环境；“我们要坚持从我国实际出发，坚定不移走自己的路，同时我们要树立世界眼光，更好把国内发展与对外开放统一起来，把中国发展与世界发展联系起来，把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来”，因此必须更好统筹国内国际两个大局。

具体到现行宪法文本的阅读，我们同样需要具有这种“统筹国内国际两个大局”的意识，“内”的维度的国家建设，离不开“外”的维度的外交政策和世界秩序理解。在现行宪法文本中，独立自主是我国外交政策的逻辑起点，和平共处五项原则是我国处理国与国间关系的基本准则，“共同构建人类命运共同体”是我国为世界未来和国际治理提出的中国方案。而要推动构建人类命运共同体，我们就必须在全球治理中坚持国际事务处理民主化的原则，弘扬共商共建共享的理念，坚持所有国家不分大小主权一律平等、反对大国垄断国际事务，对威胁世界和平与人类进步事业的“帝国主义、霸权主义、殖民主义”进行坚决斗争；同时，要充分发挥广大发展中国家在国家政治、经济秩序建构中的作用，要“加强同世界各国人民的团结，支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争”（宪法序言第十二段第三句第二分句），推动全球治理体系朝着更近公正合理的方向发展。

（一）以“独立自主”为我国外交政策的逻辑起点

独立自主，是我国宪法中外交政策的基本原则，也是整个第十二自然段关于外交事务规定的逻辑起点所在：在独立自主的基础上，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流；在独立自主的原则下，实行并将坚持实行对外开放；也正因为是独立自主的外交政策原则要求，才要坚决反对帝国主义、霸权主义、殖民主义。这种在外交政策中对独立自主的珍视和坚持，是由我国的国家和社会性质所决定的，是新中国成立几十年来我国进行社会主义现代化建设和外交事务处理的经验总结；也是近代以来中国人民为了“国家独立、民族解放和民主自由”的艰辛奋斗历程中所习得的宝贵经验；是对清末北洋南京国民政府在“以夷制夷”“大国调停”等注定失败的外交理念的“另起炉灶”；也是自力更生、艰苦奋斗、天行健君子以自强不息的中华先民们安身立命所在的根本精神在当代中国的发扬光大。

近代中国的外交事务筹办，始于清末。第二次鸦片战争后，于1861年创设“总理各国事务衙门”，1864年刊行《万国公法》，1866年派使团出访欧洲，1877年起开始在海外派驻领事设立领事馆，在19世纪作为欧洲国际法基本准则的“均势”也被当时的外交主掌者“自觉不自觉地加以运用”。这种“均势”外交，是当时国力羸弱背景下试图通过“以夷制夷”形成均势从而保全和局的一种外交设想；其中最典型的即是执掌晚清外交三十年的李鸿章的联俄治日，其结果则是中国的东北成为日本和沙俄刀俎上的鱼肉。以孙中山为代表的革命派，为了获得西方列强对革命的支持，不惜全盘承认不平等条约和列强在华特权；然而西方列强并未因为孙中山持有其相近的政治理念而对其进行任何实质性的支持，转而选择了袁世凯。北洋政府以及继之的南京国民政府，围绕废约、修约进行了大量外交努力，但中国半殖民地、半封建社会的格局，并未得到改变，南京国民政府寄希望于国际调停来应对日本侵华，但一次次失望而归，蒋介石在废约成功后以五大领袖自居，结果转眼就在雅尔塔会议上被打回原形。正是因为近代以来幻想依靠单纯的外交努力改变半殖民地半封建的社会格局，甚至幻想“以夷制夷”或者对西方列强主持公理抱有希望后的一次次失望，注定了新中国成立后必须采取和旧中国完全不同的外交政策。

新中国成立初期，党中央制定的“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”“一边倒”的外交领域“三大政策”，其核心正是独立自主。“另起炉灶”，是指要彻底摆脱旧中国对西方列强抱有幻想的外交理念、不承认旧中国与西方列强缔结的不平等条约，“在平等、互利和互相尊重领土主权的原则基础上”与世界各国建立外交关系。“ 打扫干净屋子再请客”，是指要彻底肃清帝国主义势力在我国的残余影响、维护我国的主权独立与领土完整，不急于寻求“承认”这样一种国际法地位的形式要件，而更在意主权和独立自主的国际地位的真正彰显。所谓一边倒，是指“联合苏联，联合各人民民主国家，联合其他各国的无产阶级和广大人民，结成国际的统一战线”；这是因为在冷战铁幕的大背景下，美国一直秉持着援蒋反共的立场，对新生的中华人民共和国采取封锁和遏制的态度，而“苏联对中共已经明确表示，新中国一经成立即予以承认，并将提供全面援助”。这种一边倒，仍然是新中国以独立自主为原则的外交决策，维护国家主权和国家核心利益是新中国外交政策制定始终不渝的出发点，1950年中苏签署的《中苏友好同盟互助条约》，和雅尔塔会议后南京国民政府与苏联签订的严重损害中国主权的《中苏友好同盟条约（1945）》有本质的区别。在苏联走上霸权主义全球扩张之路后，毛泽东主席针对国际政治格局的变化、坚决反对任何形式的霸权主义，更是提出了对中国外交局面拓展和改变地缘政治格局具有突破性意义、并对世界和平与发展大局产生深远影响的“三个世界”理论。

现行宪法，进一步明确和发扬了独立自主的新中国外交传统；我国不断加大对外开放的力度，是在独立自主前提下的对外开放。新中国七十多年来，独立自主已成为我国和平外交的基石。独立自主，意味着我国在外交事务中，要坚定不移地走中国特色社会主义道路，加强党中央对外事工作的集中统一领导；独立自主，意味着中国的外交，必须由中国人民自己作主张、自己来处理；独立自主，意味着中国的外交，必须服务于中华民族伟大复兴的宏伟目标，必须抓住国际和平与发展的机遇，集中精力把自己的事情办好；独立自主，意味着我国在外交事务中，必须坚决捍卫我国的正当权益和国家核心利益，“任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果”；独立自主，意味着我国“尊重各国人民自主选择发展道路的权利，维护国际公平正义，反对把自己的意志强加于人，反对干涉别国内政，反对以强凌弱”。 

（二）以和平共处五项原则处理国与国之间的关系

和平共处五项原则，即“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”，在现行宪法文本中紧随“坚持独立自主的对外政策”之后。如果说独立自主解决的是新中国外交事务考虑的一个基本逻辑起点问题；那么，和平共处五项原则处理的是新中国如何与社会制度、意识形态、历史传统、经济发展水平迥异的世界各国进行经济文化交往的问题，即在独立自主的基础上如何实现和平共处、加强交流。六十多年来，和平共处原则历经考验、历久弥新，已成为国际公认的处理国与国间关系的国际法准则：“1955年，万隆会议通过的十项原则是对和平共处五项原则的引申和发展。上个世纪60年代兴起的不结盟运动把五项原则作为指导原则。1970年和1974年联合国大会通过的有关宣言都接受了和平共处五项原则。和平共处五项原则为当今世界一系列国际组织和国际文件所采纳，得到国际社会广泛赞同和遵守”。

和平共处五项原则，首先强调的即是互相尊重主权；“主权是国家存在的要件之一，也就是国家作为国际法主体固有的不可或缺的事项。国家所以区别于人类社会的其他组织（如行政组织之省份、自治区）的基本特征，就在于它的主权”；因此，国家间交往，首先必须互相尊重彼此的国家主权；互相尊重领土完整、互不侵犯、互不干涉内政，都是互相尊重主权的内涵体现和具体维护机制拓展。领土，作为国家的基本要素之一，是国家存在的物质基础和主权行使的基本空间，一国领土的完整和不可侵犯，是其国家主权完整性的基本体现；而国际社会要维持较长时间的和平与稳定，必须确立互相尊重领土完整、互不侵犯的基本理念。主权，作为一国对内最高的统治权，不允许任何外来势力对其主权范围的事项进行干涉，自是其题中之义；不干涉原则，也由此成为现代国际法的基本准则之一。在国际社会中，从国际社会成员资格的角度讲，各国不论大小都是平等的国际法主体，在处理国家间关系时，应该彼此尊重平等相待，而非无视他国平等的国际法主体资格、以强凌弱；而互利，则是平等国家间合作的动力所在；这种合作，应当是平等基础上的合作。而第五条“和平共处”，则正是各国“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利”的原则践行的结果。

“坚持和平发展道路，坚持互利共赢开放战略”，这是2018年宪法修改时增加的内容。这一句，回答的是“中国如何发展、中国发展起来了将是一个什么样的国家”的主题，也是中国人民对世界的庄严承诺。爱好和平，是中华民族几千年来的悠久传统；和平，是近代惨遭屈辱的中国对未来的期盼，中国不会将自己曾经的悲惨遭遇强加于其他国家；新中国成立以来，我国一直坚持走和平发展道路，在1974年的联合国大会第六届特别会议上，邓小平就代表中国向全世界庄严宣布：“中国现在不是，将来也不做超级大国”；这一方针，在几十年内被反复重申，中国的发展，只会为维护世界和平做出更大的贡献。在新时代，“实施互利共赢开放战略，积极拓展出口市场，强化多边双边及区域经济合作，推动对外开放向纵深拓展”，是深化改革开放的进一步体现，也是坚持走和平发展道路的必然要求。

（三）推动构建人类命运共同体：全球治理的中国方案

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