专栏名称: 国际城市规划

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期刊精粹 | 基于法团主义视角的“资本下乡”利益格局检视与治理策略——江西省婺源县H村的实证研究【2020.5期】

国际城市规划 · 公众号 · · 2020-11-04 16:07

正文

【摘要】如何善用资本是乡村振兴难以回避的话题，村民能否在资本下乡后持续获益是乡村振兴目标实现的关键，而村民获益的持续性与利益主体间的连接格局密切相关。基于法团主义视角，本文以江西省婺源县H村为例，从组织架构、制度架构、利益架构三个角度进行分析，并研究它们之间的交互关联。结果显示，政府作为“公正人”的角色定位，有利于缓解村民和企业的冲突，最大化社会效益；村委会、合作社等中介主体的嵌入，能构建交流平台，维护村民利益；企业担负社会职责，能更紧密地联系村民群众；企业村民互动共赢的利益分配格局，有利于可持续收入。因此应加强政府管控指引，制定利民政策方针；建立中介组织嵌入式治理格局，协助构建以政府为主导的双向反馈模式；提高村民的认知意识，解决“非对称风险”；通过制度约束企业担负社会责任，以社会效益最大化为目标。研究可为资本下乡建构公平可持续的利益格局提供建议。

引言

乡村振兴战略的提出将“三农”问题置于优先发展地位，然而由于基层政府普遍财力紧缺，基层单元的市场敏感度不强，基层政权的治理责任与治理权力双重弱化等原因，单纯依靠村集体或村民力量的“内闭循环”很难实现乡村振兴，乡村的发展越来越多地依赖于外部市场资本，营造乡村旅游景区成为资本促进乡村振兴的重要手段之一。但是由于资本具有双面性，学术界对于是否应该鼓励资本下乡、如何让资本下乡等一直存在巨大的争议。支持资本下乡的学者认为乡村与旅游的结合，实现了乡村内部一、二、三产的有机融合，乡村贫困和环境破坏等问题得到改善，乡村休闲消费供给和村民居住生活水平显著提高，资本下乡实现了资本与村民的双赢。而对资本下乡持反对态度的学者则认为，外来资本在某些情况下可能增加乡村的贫困水平，迫使村民离开赖以生存的家园，去寻找其他职业。他们认为资本下乡的目的是为房地产开发等非农营利项目做铺垫，强势群体在资本下乡过程中更容易结成非正式利益联盟（如基层政府与资本联盟），通过控制土地等生产要素，与农户之间形成了隐蔽的雇佣关系，使农民等弱势群体的利益受到损害。

资本下乡争论的焦点在于资本入驻后政府、市场和社会主体间的关系转变，以及其对村民收入高低的影响。一些研究指出，资本与乡村之间存在强弱互补的合作关系，资本有利于提高村民经济收入，这些论述强调市场竞争力，而常常忽视起推动作用的政府政治因素。另一些研究指出了资本与政府间可以形成强强联盟的治理格局，注意到了政府对下乡资本的支持，认为村民收益权利受到剥削，这类论证往往将村民放于弱势的地位，忽略村民与其他主体存在的协调与互动。因此，在国家实施乡村振兴战略的背景下，探讨如何善用资本，如何协调各方主体关系，使村民实现在资本下乡后的收益水平提高十分必要。

在公共治理领域盛行的“法团主义” （corporatism），是指利用国家机关与社会组织间的制度安排，以政府为主导将社会不同利益团体进行有序集中，实现对市场和社会的干预与协调，从而达到多方共赢、维护社会团体效益的目的。这个模式的目标与实现中国实施乡村振兴战略的语境下的乡村“善治”目标非常一致，因此对于我们辨析和探究“资本下乡”的效果很有启发意义。因此，本文拟以一个典型“资本下乡”村庄——江西省婺源县H村——为实证案例，解析资本下乡阶段中乡村的组织架构、制度架构和利益架构，以及它们之间的相互作用，分析村民获得利益共享的内在机制；进而从价值观、风险担当、社会联系等角度，对资本是否应该下乡、如何下乡进行客观的思辨，并尝试为重构资本下乡的利益格局和实现乡村善治提供建议。

1 相关研究综述与“法团主义”分析视角的引入

1.1 资本下乡与乡村治理的研究综述

政府、市场和社会之间的关系治理一直是乡村研究的一个重点，在“利益相关者” （stakeholder）和“协作性政府” （joined-up government）中可见一斑。一些学者认为资本下乡后，基层政府和工商资本结成权力—资本共同体，共同获取项目利润和土地增值利润。村级组织成为资本的“代理人”，协助其完成土地流转任务，并承担雇工管理、租金发放等工作。村民在权力博弈时处于一个不平等的场域，其合法权利受损严重，实质权利难以得到足够的保障。主体间的利益冲突具体集中于土地流转、生产经营和收益分配三方面。治理资源的利用趋向“内卷化”，基层政权的民意基础遭到削弱，以村民为主的弱势群体采取“规则维权”和“日常抗争”两种理性抗争模式。这些研究关注了各主体的角色转变，以及政府—市场—社会三者之间的利益冲突，但普遍忽略了非正式组织的协调作用。

另一些学者关注到非正式组织在资本入驻中起到的协调作用。他们指出村社组织在招商引资中占主导性地位，是企业与村民之间的中介组织，其权威地位是企业与村民缔结契约的信任基础，保证了契约合同和制度安排的有效性。村社组织通过压缩资本盈利空间和运行界限来保障村民和村社利益，这或将促使实现更低成本的土地流转交易。此外，乡村精英作为经济资本和社会资本的拥有者，在资本介入过程中易谋求与资本的合作联盟并寻求政治互动。其处于乡村关系网络的核心位置，能更敏锐察觉乡土人情关系和共容利益，协调土地流转后的雇工关系，制定更合理的利益分配制度，以协调企业、村民和政府等多方利益关系。这些研究侧重于非正式组织对治理主体之间的利益协调，但忽略了政府制度安排在其中的协调作用，以及政府—市场—社会之间的互动反馈机制。

1.2 引入“法团主义”分析视角的可行性

法团主义又称统合主义或合作主义等，其思想来自欧洲天主教义和民族主义两种哲学，提倡和谐、一致的社会秩序。它既不同于极权主义强调的直接用官僚主义的分配和规划取代市场，也不同于自由主义和公民社会的理论假设，准确地说，它是介于这两个极端主义中间的第三种路径。施密特将其定义为一种利益代表制度，关注的核心问题是如何将社会不同利益以各方都同意的方式纳入国家体制中。虽然法团主义的理论起源于西方政体，但其对于中国的制度与文化语境也具有很好的适用性，已有部分研究从文化背景、社会制度、政体结构方面证实了法团主义很契合中国的治理研究。

法团主义的理论视角对乡村振兴中的利益格局研究，也具有很好的适用性：一是该理论关注国家与社会之间的关联；二是承认地方机构之外的非正式组织；三是将不同类型的行动者包括在内。与此同时，中国乡村治理也给予了法团主义很好的应用环境。首先，中国拥有权威的政体，在中国的城乡治理传统中，国家一直处于主导地位，乡村的发展与有关社会矛盾的解决离不开国家的强力影响。第二，乡村具有稳固的中介化组织，按照中国现行的制度安排，“村两委”承担着帮助国家自上而下、村民自下而上实现双向传达的中介作用。第三，国家的政策支持各利益主体间相互合作、相互支持。

2 总体研究思路与实证案例

2.1 总体研究思路

总体而言，目前国内学界很少将政府政策因素、各主体之间的互动以及中介组织全部联系起来，从一个整体的视角来观察资本下乡后的治理格局。鉴于此，本文将引入法团主义研究框架，审视资本下乡后各主体之间的相互关系。

基于法团主义的治理格局，以相关主体为核心进行制度决策和利益分配。主要包括：（1）相关主体，如政府组织、非政府组织、不同类型行动者等；（2）制度决策，主要指政府的具体决策所形成的制度保障；（3）利益格局，指各主体间的利益分配情况。本研究将对“资本下乡”中各主体间利益关系进行结构性分析，进而提出如何建立有利于村民可持续获益及实现乡村持久振兴的治理模式。

2.2 实证案例区

本文选择的实证案例H村是一个自然村，隶属江西省婺源县管辖，地处石耳山脉，皖、浙、赣三省交界处，距婺源县城约39km，距镇区7.5km（图1）。H村周边有千亩梯田环绕，前后山中有红豆杉、枫香、香樟等千棵古树，造就了该村独特的景观资源。村内建设用地十分稀少，受地形限制，村庄建在一个陡坡上，房屋高低错落呈半环状分布。由于村庄缺乏管理，环境卫生、教育、医疗条件极差，交通极为不便，农民的生活生产资料大部分都在山下。自给自足式的传统农耕生活满足不了村民对物质条件的追求，过去很长一段时期，村里大部分年轻人在外务工，只有老人与小孩留守村庄，整个村庄呈半空心化的萧条景象。情况从2009年开始发生了巨大的变化，婺源县乡村文化发展有限公司介入H村，最初该公司计划投资4000万元对村庄进行搬迁和环境整治的初级观光旅游开发，后来决心追加投资3亿元按照5A景区标准进行深度开发和打造。经过近10年的持续建设打造，如今的H村分为山上的古村和山下的新村（图2，图3），尤其是山上的H古村已成为一个远近闻名的4A级景区，先后被评为中国最美休闲乡村、最美中国符号等。从当初一个衰败没落的村庄到如今中国最美村落，H村见证了资本入驻后传统村落发生的巨大变迁。

图1 H村在婺源县的位置

图2 H古村

图3 H新村

婺源县是全国唯一以整个县命名的国家3A级旅游景区，自然风光秀丽，文化底蕴深厚，乡村旅游资源丰富，但是长期以来由于政府资金匮乏，乡村发展无力、衰败严重。类似于H村，近年来不少市场资本方希望参与乡村建设，政府则以优惠政策方便资本进入，并通过一些制度设计来提出有关资本需要承担的社会责任。在乡村发展过程中通过以企业为代表的外来资本嵌入，政府将大量无力管辖的事务委托给公司承办，如此不仅解决了政府乡村发展中的资金匮乏问题，而且通过“打包社会服务”将企业、市场资本与村民联系起来，减少了社会矛盾和冲突。

本文通过深入的现场调查，试图探索这种资本下乡的模式下，外来资本在给乡村注入项目和资金活力的同时，对乡村社会深层的治理结构产生了哪些影响，以及是否引发了乡村可持续发展的新问题。

3 法团主义视角解读H村治理模式

3.1 政府积极支持下的“中介化”机制嵌入

为合理利用市场资本，实现乡村振兴目标，H村在开发阶段采用了一系列契合法团主义特征的“中介化”嵌入机制，以综合协调各方利益群体，营造多赢局面。如积极采用准政府组织（村委会）用于弹性协调，采取灵活的制度嵌入和利益嵌入方式（图4）。

图4 H村治理模式转变图

3.1.1 组织嵌入：村委会、合作社协助用地经营权转让

中国广大的村委会事实上具有国家政权在乡村基层延伸的“准行政机构”角色，既是政府的基层代理人，也承担着村民利益表达的责任，发挥着政府与村民连接的中介作用。在H村开发过程中，村委会协助政府鼓励村民向山下搬迁，宣传“以房换房”的标准；同时也积极向上级政府反映村民的诉求。村委会的介入，构建了村民与政府间洽谈的平台，其“非正式组织”的角色增加了操作的弹性，村委会成员进行协调用地经营权转让时，不仅会采取常规的行政指令方式，而且会动用个人威望以及熟人关系的带头作用，使建筑经营权的转让以及搬迁工作顺利进行。

此外，由企业与村民共同组建的另一个中介组织——农村经济合作社，则构建了村民和企业间的交流平台。合作社采取生态入股的方式，将村庄的水口林、古树等生态资源纳入股本，并逐步将农民的山林、果园、梯田等资源要素进行流转，统一打造古树群、梯田花海等景观。政府作为裁判员参与企业与村民之间的协商，最终促使双方以每亩400斤稻谷的市场价达成协议。

3.1.2 制度嵌入：企业承担社会责任，提供开发保障

国家对产权的“排他收益权利”有效性的保护，决定了政府在乡村中的主导地位，制度作为一种合法契约式的安排，对企业和村民不仅是约束，也是保障。在H村景区开发阶段，政府在住房安置、就业安排和资源使用费等方面制定了规章制度，用以约束企业行为，保障村民的居住、工作等权益。2009年婺源县乡村文化发展有限公司投资1200万元，在H村山下的交通公路旁建设了新的安置房，对古村内70多户320余名村民进行整体搬迁，户均住宅建设面积约200㎡。在开发阶段，政府要求公司贯彻本地化原则聘用员工，按照“每户至少一人”的标准进行返聘，近些年，公司向村民发放工资年均每人超3.5万元。此外，景区在经营旅游时需要向拥有H村户籍的村民支付使用当地公共资源（如祠堂、古树等）的费用，具体金额根据景区经营情况按议定的比例浮动，近几年数据大概为年人均500元。

企业在开发中的社会协调责任将企业与村民联系了起来，不仅实现了对村民的基本保障，也避免了企业行为完全背离村民利益。同时，政府也为企业发展提供积极的支持：政府首先将宅基地进行征收，然后通过“招拍挂”方式将集体用地转为国有用地，接着协助企业获取古村建设用地，H古村建设用地现已经成为企业资产。村民在其中获取的房屋征收的全部价格，可用于山下房屋的购置。此外，政府还支持企业采用老建筑“寄养”模式，将其他地方老建筑整体搬迁至H村进行维护修缮，也支持通过收取老屋木构件，在H村进行新建。明晰的产权设置为企业整体运营景区提供了制度保障，解决了婺源县旅游开发1.0模式中的弊端【婺源景区开发“卖资源”阶段被称为“1.0模式”。村落公共景观、村民私人住宅等注入旅游经济体系后，产生的复杂产权纠葛引发了企业和村民间的冲突。如2011年李坑景区内村民堵住景区入口，阻止旅客进入，对旅游公司的利益分配不匀进行抗争】。

3.1.3 利益嵌入：提供基础设施和公共服务

在搬迁阶段，政府通过新农村建设、民政搬迁扶持、国土地质灾害整治等项目资金，解决了新村的公共基础设施配套问题，供水、供电、排污、硬化等均达到了新农村建设规范标准，村民居住水平和生活条件得到了极大的改善。县政府为了缓解H景区的交通拥堵难题，提供了大量的人力、物力和财力。2017年投资建设停车场；2018年投入1500万元扩宽修缮进入景区的道路，构建区域交通小循环，舒缓旅游旺季交通压力；2019年3月的旅游旺季，周六日所有交警和城管无偿进行交通疏导，镇党委书记会在交警指挥大厅进行调度，通过打电话方式对区段负责人进行车辆的放行，目的是保证景区的运行流畅。

然而同时，政府还利用权威化解企业与村集体矛盾，保护企业利益，成为企业发展的隐形保护伞。如在旅游开发初期，企业承诺将门票收入的6%交给村集体，但是此承诺并未兑现。由于景区已经成为了婺源县旅游的领头羊，具有一定的品牌示范效果，因此政府并未选择让企业兑现承诺，而是放弃此利润，并采取层级式的下压，抑制村民和村干部的反对意见。对政府而言，获取税收是一种补助形式，如2018年企业缴纳总税收3000多万，但是此举措没有充分考虑村集体和村民的利益，各利益主体的发展关系存在潜在问题，在一定程度上，会成为乡村发展的制约。

3.2 村民经济收益提高但面临“非对称风险”

资本的入驻使得村民获取了现代住宅、租金收入和返聘工资等直接的收入来源，同时基于景区影响力的扩大，村民获得了许多外部性收益，例如通过向游客提供农家乐、租车服务等。新建的H新村68户居民中有39家开设客栈、餐饮、便利店，年户均旅游收入约10万元，此外还有8户人家经营旅游载客摩托和载客面包车，年户均收入5万元，村民的生活条件与收入水平得到了显著的改善。

在资本入驻的初期阶段，政府以及村委会、合作社等中介组织积极介入，在村民和企业中发挥了很好的协调作用。然而当企业完成了经营用地流转后，企业则与村民直接对接，村委会、合作社等中介组织平台出现缺位，整体格局愈来愈呈现以利益为主导的市场化趋势。加之因为原住居民搬迁而裁撤了原有村委会，H村改归距离较远的村委会管辖，新迁至山下的村民与新村委会之间存在距离与情感的双重隔阂，社会连接、集体组织协调陷入失灵状态，社会矛盾凸显。脱离村庄发展的村民，脱离了“风险共担”系统，在风险和收益上也存在不对称性。

3.2.1 村民的主体地位被削弱

H村的开发有赖于企业资本的入驻，虽然企业顺利将乡村与市场连接，改善了村民的居住环境、提高了村民的收入、促进农业产业化并带动了周边的发展，但是乡村振兴的内涵远非仅仅使村民实现更高的“经济收入”。H村发生的土地流转以及建筑使用产权转让，使得村民基本完全脱离了村庄经济发展与管理上的主体角色，村民由原来村庄的主人变成了“局外人”。居住场地的转移、经济形态的改变、各种外来群体的进入，加速了传统社区的解体，乡村快速地“熟人”社会转为“半熟人”社会，不良社会现象与问题增加。同时，资本的入侵将村民排除在风险共担的圈子外，系统会慢慢积累社会与利益的不平衡，而农户与土地的分离则更加弱化了村级组织与农户之间的实质性关联，最终村民不仅难以真正与村庄共同发展，而且其对乡村公共事务的认识和态度会受到打击。

3.2.2 企业与村民收益差距拉大，引发新矛盾

2018年H景区旅游总收入突破2亿元，企业年利润超过6000万元，年游客量、旅游收入均占整个婺源县旅游市场份额的1/2，成为了旅游界的“鳌头”。虽然H村居民人均收入从旅游开发前的不足3500元提升到了4万元，户年均收入从1.5 万元提升到了12万元，但是与企业相比，两者间利益分配极为不均。企业建设的安置房屋占地面积仅80㎡，难以满足现农家乐的经营需要。土地产出与村落老建筑旅游经营价值的迅速增加，使得被排除在收益分配体系之外的村民产生心理上的不平衡感。根据对村民的实地访谈，那些没有从旅游开发中获益的人群，尤其是安置房位于新村后排，远离旅游公路和旅游线路，参与餐饮、住宿业的机会少，房产增值也少的村民，越来越意识到自己的日常生活被侵蚀，有明显的剥夺感。据反映，由于企业中层管理层员工素质的参差不齐，企业也会和村民产生一定的摩擦。当然也有极少部分没有参与旅游项目的村民并不关心周围发生的事情，村民无法意识到资本下乡后自己角色的变化。

4 可持续乡村治理模式的再构建

乡村振兴的根本出发点应当是为了改善人民的生存环境，而不是财政，亦不是旅游商业。可持续乡村是以村民为主导的，是村民拥有、村民维持、村民善治的乡村。资本下乡的目的不应该仅局限于乡村经济价值提升，而忽略村民加入村庄空间再生产的重要性和共分利益的主体性。通过对典型案例的反思与总结，基于村民持续获益和乡村善治的基本目标，笔者认为，资本下乡过程中，需要强化政府的主导地位，加强中介化组织机构的嵌入，构建政府和其他主体间的双向反馈模式，以缓解各方矛盾，消除非对称性风险，使村民能持续受益（图5）。

图5 可持续乡村治理模式的重构

4.1 加强政府管控指引，制定政策方针维护村民利益

通常情况下，资本不会为全体人民的利益或全局利益，放弃自己的利益，不加控制的自由竞争会扩大人群利益的不一致方面。政府应主动扮演中立“公正人”角色，以社会利益最大化为最终目标，积极对资本下乡的全局进行掌握，强化政府对相关利益主体的协调，加强乡村建设的方向引导与底线管理，并制定政策方针维护村民合法权益。如欧洲“聆听村庄之声” （Listen to the Voice of Villages）项目，重点通过协调市场和社会的合作，提高该地区的竞争力和吸引力，促进乡村旅游产业的可持续发展。日本政府积极引导乡村发展，通过深入了解各地区实际情况，大力扶持“一村一品”，因地制宜培育富有地方特色的乡村发展模式。韩国政府重点维护村庄生活环境，提高村民生活质量，对基础公共产品维持底线控制，保障村民的基本生活。在方针制定上，德国巴伐利亚州出台村庄更新的发展计划，政府依据村庄更新经验将其写入《土地整理法》，积极维护乡村的文化价值、休闲价值和生态价值，并承认其与经济价值占有同等重要的地位，实现了以村民为主体的可持续发展。

4.2 中介组织嵌入治理格局，协助构建以政府为主导的双向反馈模式

企业与村民的直接对接，容易形成追求利益最大化而非社会效益最大化的格局。中介组织嵌入式的治理模式结合了自上而下和自下而上的视角，能降低发展过程所需的协调成本，并创造有助于内生、自给自足的治理条件。瓦伦廷诺夫指出没有中介组织的介入，乡村地区难以克服资本入驻后的市场失灵。陈靖也通过对皖北村庄的田野调查，指出村社组织的嵌入能够构建低交易成本的治理模式。通过加强中介团体的权威，一方面能构建村民和政府的反馈格局，另一方面能保证对资本的监督，为村民和企业之间提供一个全新的对话平台，使冲突和矛盾有一个正常的化解渠道。日本乡村振兴阶段，以农协为代表的中介组织发挥了重要的作用。农协组织主要采取村民参股方式进入，它不仅是农民的利益代表，同时也是行政辅助机构，具有向下传达消息和向上反馈意见的职责，担负阻止工商资本对农民剥夺的责任。意大利特伦蒂诺自治省构建了由利益主体组成的中介管理组织，此中介组织在乡村治理中负责使用制度经济方法参与决策，以克服社会经济障碍并协调各种利益主体。美国拉斯维加斯成立的“乡村治理与充权委员会”，以及加拿大纽布朗斯维克省成立的“地方服务地区”（local service districts）咨询委员会（类似我国的村委会），都是充分利用非正式的中介机构，构建了新乡村治理模式，用以缓解地方性冲突，维护村民的利益。

期刊精粹 | 基于法团主义视角的“资本下乡”利益格局检视与治理 策略——江西省婺源县H村的实证研究【2020.5期】

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