石崧：上海2040版总规编制创新与思考

自上海开埠建市的一个半世纪以来，尤其是上海经历了改革开放以来近40年的快速发展，目前已进入城市转型的战略机遇期和关键攻坚期，这是2040版上海总规需要面对的巨大挑战和历史使命。

石 崧

上海市城市规划设计研究院发展研究中心主任

作为“上海2040”城市总体规划的核心参与者之一，石崧主任通过清晰简洁而又专业的语言让大家更深刻地理解“上海2040”城市总体规划的意义。

此次报告主要从工作概况、成果体系、核心内容三个方面对“上海2040”进行了阐述，并选择核心内容作重点介绍。

2040版总规编制的组织框架创新

本次总规是按照“精心筹备、专家领衔、科学规划、公众参与、多方协同”五项原则开展总规成果编制。

“上海2040”应具备的四个定位：城市规划、建设和管理的法定依据；引领上海未来城市发展的行动纲领；实现“城市，让生活更美好的”的战略蓝图；统筹协调各专项规划、实现“多规合一”的政策平台。

图1：上海2040总规编制组织构架

为了高质量的推进总规工作，专门成立了一个总规的领导小组，上海市市委书记任组长，市长任常务副组长，全市所有区、各委办局都纳入进来了。在此领导小组下，成立了总规领导办公室，挂在规土局下面，包括发改、住建、交通等等各个核心的部门。

工作团队又分为若干了技术小组，其中核心编制小组是由上规院、同济规划 中规院上海分院、地调院四家单位组成的联合团队推行工作编制。

另外还有专家顾问委员会，特别要指出的是设立了核心专家层次，全程跟踪到规划编制的全过程中，很多同济的老师，包括郑时龄院士、唐子来教授、陈小鸿教授都是核心专家成员。

同时还有一个公共咨询团由上海各界代表组成，还有规划老专家与市人大、市政协代表（也包括青联委员和普通市民）共15个人组成的一个公众参与团。他们和专家顾问委员会一样全程参加总规编制每一个阶段。希望以此落实我们对于上海2040的基本定位“开门做规划”。

2040版总规成果体系创新

2040版总规的基本框架包含三个层次，分别以“目标导向、问题导向、实施导向”构成创新成果框架。成果体系主要面向三个层次的任务：

第一个层次：落实国家要求。

即“战略引领、结构控制”，在大方向上对中央国家战略的回应，对于各个部委落实、关心的核心控制内容要有明确内容。

第二个层次：对应政府事权。

将上海市政府的事权体现在实施管控中。对这部分内容进行条块划分，分成分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲指引。

第三个层次：后台技术支撑。

主要包括4个重大专项专题、10个专题研究、和5个专项报告。这些是作为后台的基础技术支撑。

图2：2040总规成果体系框架

分区指引主要分为中心城+郊区两种类型，指引框架包括三大板块：

板块一：战略引导（3方面）。突出各区的针对性、强化指引的空间策略性，重点回答战略任务、空间格局和特定政策地区。

板块二：刚性管控（4方面）。突出底线管控、强化新四线的刚性传导，落实生态保护控制线、基本农田控制线、城市开发边界、文化保护红线。

板块三：系统指引（5方面）。突出专项支撑要素落实、强化对各区通则式内容分解，强调对于生态环境（公共空间网络）、社会生活圈、综合交通、城乡风貌特色、基础设施等领域的引导。

图3：专项大纲内容构成框架

重点健全“多规合一”工作框架、优化空间规划体系，推动总体规划分层落实与分阶段实施，明确总体规划指标体系作用与阶段性目标-指标分解原则，落实弹性应对机制。

明确近期建设和土地利用规划、年度实施计划及特定领域行动规划的编制要求和内容，强化行动规划制定和执行中的“多规合一”，突出行动规划与国民经济和社会发展中长期规划的衔接。

以动态监测、年度评估、五年评估、特定领域专项评估为基础，通过与行动规划编制工作的衔接与反馈，实现对总规划动态维护。

2040版总规技术创新和核心要点

总目标：卓越的全球城市，下面分三个子目标：创新、人文、生态。总目标通过子目标落实到空间层面，通过发展模式转型来过渡。这样的转型决定了空间格局体系如何摆放，最后规划实施保障如何完成。

目标性质方面，将原来法定性要求的城市性质，变成城市性质+目标愿景。城市性质是从国家战略角度，体现对上海在原有的经济功能基础上，着重完善科技创新和文化传播的新功能内涵。

对于目标性质的解读侧重于三个层次：城市地位+核心功能+发展抓手。

城市地位: 卓越的全球城市，上海要打造全球城市。核心功能是经济、金融、贸易、航运、科技、文化，形成上海在全球的影响力。发展抓手主要集中在科技创新、文化营造和生态建设三个方面。

目标愿景则是从公众角度，反映对城市未来的期待。表述为：“卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。”

创新之城 ： 建设更具活力的繁荣创新之城

上海建设具有全球影响力的科技创新中心是重要的国家使命，2014年5月，习近平总书记对上海提出了“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”的要求。

2016年5月30日，习近平在全国科技创新大会提出，实现中国梦，必须坚持走中国特色自主创新道路，掌握全球科技竞争先机。上海建设具有全球影响力的科创中心的三个面向：面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求。

文化之城：建设更富魅力的幸福人文之城，顶级的全球城市也是重要的国际文化都会

通过国际文化都会的排名发现，即便在东亚地区，上海在文化上的地位也落后于新加坡、北京和东京。但上海也有自己的文化特色，海派文化、东西文化交融，海纳百川、多元包容。所以我们提出既有传统江南文化的古典与雅致，又有国际大都市的现代与时尚，体现东西方文明的交融。

生态之城：建设更可持续的韧性生态之城

十八大提出“五位一体”的要求，比原来“四位一体”增加了生态文明，中央和国务院下达的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》文件体现了中国的要求。从全世界的要求来看，去年年底巴黎会议上《中美气候变化联合声明》中国政府提出我国2030年之前温室排放有望达到峰值。这是对上海排放总量提出紧迫要求。

这样就从性质和目标把国家的要求和上海的要求，法定的要求和宣传性的要求做了一个很好的衔接。

2040版总规确定要牢牢守住常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全四条底线，坚持“底线约束、内涵发展、弹性适应”探索高密度超大城市可持续发展的创新发展模式。

人口规模：常住人口调控目标和实际服务人口

至2020年将常住人口控制在2500万人以内，并将2500万人左右的规模作为2040年常住人口调控目标。而以实际服务人口需求进行公共服务资源和能力配置。需要强调的是，常住人口的调控目标和实际服务人口是两个不同的概念。

相较于常住人口的分析判断，实际服务人口更关注的是城市基础设施、公共服务配置密切相关的实际服务人口。这也是这轮总规的一个创新，以更加务实的态度面对城市的发展规模问题。

用地规模：实现建设用地负增长，优化用地结构

用地规模负增长是指锁定全市规划建设用地规模不大于3200km²，其中还包括200平方公里的“留白”。在总量锁定的前提下，需要更加关注用地结构的优化，总的方向是适度减少工业用地比重，增加绿地、公共服务设施的比例。

突出开放协调，形成区域一体的全球城市区域空间架构

本次规划的创新点主要在于提出了三个圈：同城都市圈（针对区域）、融合城镇圈（针对市域），复合生活圈（针对基本生活单元）市域范围看，主要涉及前面的二个圈。

图4：长三角协作示意图

从区域协同方面看，上海重点是解决外高桥、洋山这样的港口与周边的港口如何形成港口群的关系，这是上海真正要做的工作，而不是在市域内再去建大的码头。同时应该做到生态环境共保共治，交通设施互联互通，基础设施共建共享，区域文化共融共通，创新区域治理模式。

空间体系方面，形成由“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的城乡体系。第一次把上海的中心城扩展到主城区的概念。

这个主城区是由中心城和主城片区构成，四个主城片区是虹桥、川沙、宝山、闵行。外围五个新城分别是嘉定、松江、青浦、南桥、南汇。乡村通过保护、保留、迁并不同方式，实现乡村人与自然和谐的宜居功能。

以公共活动中心体系提升全球城市功能和满足市民多元活动。

图5：上海市域城乡体系规划图

城市主中心（中央活动区）：

在中央商务区的基础上，增加世博-前滩-徐汇滨江地区、徐家汇、衡山路-复兴路地区、中山公园、苏河湾、北外滩、杨浦滨江、张杨路等区域。作为全球城市核心功能的重要承载区。

城市副中心（9+5+2）：

即主城副中心（五角场、真如、花木、金桥、张江、虹桥、川沙、宝山、萃庄）；新城中心（嘉定、松江、青浦、南桥、南汇）；核心镇中心（金山滨海地区、崇明城桥地区）；地区中心（主城区地区中心、新城区地区中心、新市镇中心）；社区中心（每个生活圈内，步行15分钟可达）。

图6：上海市域公共活动中心网络规划图

图7：上海市域城镇圈规划图

依托城镇圈战略，实现郊区地区的城乡统筹发展

打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，以一个或多个城市（新城或新市镇）为核心，以30-40分钟交通出行时间配置公共服务设施，集就业、生活、服务等功能于一体，范围覆盖若干个建制镇或街道。

图8：城镇圈模式示意图

结合城镇圈内新城中心或特色新市镇配置相应的服务设施，成为各级公共中心的重要支撑。文化、教育、卫生等是按不同规模的城镇圈配置相应该的服务设施。

合理划定红线

上海划定生态保护控制线，就是要把所有需要保护的生态资源全部划出来，占上海空间资源60%以上，控制线分级控制，实行不同严格程度的控制。

其中，把四类生态控制线中的一类和二类作为我们生态保护红线范围进行控制，比如湿地、国家公园、水源地等。对于基本农田则纳入生态保护控制线，但重点按照基本农田红线进行管控。

扩大市域生态空间，优化生态格局

构建“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的生态空间体系。建立由国家公园、郊野公园（区域公园）、城市公园、地区公园、社区公园组成的城乡公园体系。

图9：上海市域生态空间规划

低碳发展、污染防治

全市碳排放总量与人均碳排放总量预计于2025年前达到峰值，至2040年，控制碳排放总量较峰值减少15%左右。

一是能源结构优化，推进天然气等清洁能源替代煤、油等能源，大幅提高清洁能源使用率，大力发展太阳能、风能、潮汐能等可再生能源，并推进城市废弃物的能源化利用。

二是产业和建筑能耗。核定工业碳排放阶段减排目标，严格控制高耗能，高排放的产业发展，推动创建绿色生态示范城区。三是鼓励绿色交通。鼓励公共交通、自行车等绿色交通出行，至2040年，全市绿色交通出行比例达到85%以上。

加强海洋环境保护：推进海洋自然保护区建设，控制港口对岸线和土地资源的过度占用。改善大气环境：聚焦大气复合型污染，持续加强污染综合防治，打造清洁安全，优质稳定的健康环境。

提升水环境质量：提升城乡水体生态功能，加强水环境生态修复。加强土壤环境保护与污染治理：结合工业用地减量化和城市更新开展土壤污染治理修复。推进固体废弃物综合治理：按照“减量化、资源化、无害化”原则，健全固体废弃物综合治理体制机制。

海空枢纽：完善区域交通枢纽体系，加强对城市功能布局的优化引导

重点构建国际（含国家）、区域、城市三级对外枢纽体系。强化七条区域综合运输廊道，实现与长三角中心城市2小时可达。

突出公交主体地位，加强市域线网络布局

规划“一张网、多模式、全覆盖、高集约”的公交网络，形成城际线、市区线、区域线等3个层次的轨道交通网络，至2040年，规划里程分别达到1000公里以上。

提高主城区公交出行的便利度和舒适度

提升常规公交服务，全面构建地面公交专用道系统。围绕轨道交通枢纽及站点提升公共活动功能，加强轨道交通沿线新建和更新项目的控制和引导。

图10：上海市域绿道规划

引导绿色交通出行

打造慢行交通系统：形成总长度逾2000公里的慢行休闲主干网络，满足市民、游客对步行、跑步、骑行等日常锻炼以及大型活动的空间需要。

增加公交和非机动车专用路权分配：逐步调整、优化路权分配，建立公交专用道和非机动车通道网络。

激发城市文化活力

将上海建设成为兼具人文底蕴和时尚魅力的国家历史文化名城和国际设计之都。

实现三个目标：

1、建设国际一流高品质设施

2、提高城市文化的开放度

3、鼓励市民全面参加文化活动

划定文化保护控制线

分类划定文化保护控制线，包括历史文化遗产，自然文化景观和公共文化服务设施等要素的保护和控制范围。

图11：上海市域风貌保护规划

构建历史文化整体保护格局

加强城乡历史环境整体保护：加强对47km²历史城区空间与风貌的整体管控，保护44个历史文化风貌区、20个历史文化名镇和风貌特色镇、40余个历史文化名村和风貌特色村的规划控制与引导。

拓展历史文化保护对象：增加风貌保护道路（街巷）、风貌河道等保护类型，并增补历史建筑保护数量。

保护自然山水格局：保护“江海山岛”自然生态基底，保护河口冲积型和水乡聚落型自然文化景观，促进自然山水与现代化国际大都市风貌和谐共生。

图12：上海市域风貌分区图

塑造城市景观风貌：塑造“国际都会感和文化地域性”的都会特色风貌。塑造城市“一江一河，一河多心，路河成网，水绿交融”的都市景观框架。

培育保护与创新相结合的特色小镇和特色村落。

制定总体城市设计导则：加强重点地区城市设计。加强国际化大都市的城市门户和标识景观设计，塑造滨水见绿、开敞有序的城市空间轴线和景观廊道，形成小尺度、人性化的城市空间肌理。

—健全可负担、可持续的住房供应体系

新增住房重点向新城、核心镇和中心镇倾斜。购租并举的住房供应体系，提高租赁性住房。满足市民的多层次、多样化的住房需求。

打造宜居、宜业、宜学、宜游的社区“15分钟社区生活圈”

形成有归属感的社区公共空间，以15分钟社区生活圈为平台，构建网络化、无障碍、功能复合的公共活动网络，以激发社区空间活力。构建网络化、无障碍公共服务网络，15分钟社区生活圈的公共开放空间的5分钟步行可达率达90%以上。

完善公平共享、弹性包容的基本公共服务体系

构建全覆盖均等化的基本公共服务体系。提供覆盖全年龄段的公共服务保障，重点保障对老人、儿童的文化、医疗等公共服务。完善文化设施、教育设施、体育设施、医疗卫生设施、为老服务设施配置。

空间合一、时间合拍

发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势，率先落实“两规融合、多规合一”，体现“多规合一、时间合拍”的内容框架。

以“两规融合”的近期建设和土地利用规划、年度实施计划、特定领域行动规划为载体，从时间维度对总体规划的目标任务进行分解落实和实施推进。

健全规划“监测-评估-维护”机制

我们现在有“1个总目标、3个分目标、20多个核心指标体系、90多个体征指标”，上海市规划局现要求上规院做好指标监测，同时还要考虑强制性内容的变化、重大事件的影响等一些因素，如指标和监测发生大幅度的起伏，我们将要考虑进行总规的修改甚至重新修编。

但是不管是行动还是维护，我们背后都有一个城市发展数据库（STD）基础平台框架，来支撑上述的一些工作。

总的来说，在过去的二年多时间里，在我们和同济规划院为代表的兄弟单位的共同努力下，完成了上海2040规划成果的编制。希望在座的各位规划师一起继续参与和支持上海的城市规划建设，积极献计献策，共同见证我们的上海在未来迈入卓越的全球城市行列。

上海城市总体规划编制历程简述

自1843年以来上海共经历五轮总体规划。最早是在1929年-1931年，上海特别市成立后编制了《大上海计划》，最终落到空间上成图变成现实的主要就是五角场地区，没有此版总规就没有五角场今天这样的空间格局。

1946年编制了《上海大都市计划》，前几年上规院刚刚对此版规划重新整理和出版。编制这版规划核心的技术人员几乎有一半是同济大学的城市规划专家和学者，如金经昌先生、李德华先生都参与了此版规划的编制。也就是说，同济大学的这些规划专家和教授不仅深入参与了《上海大都市计划》编制的实践，而且他们的思路和理念继续影响了一代又一代中国的同济规划人。

第三版是1959年的《城市建设初步规划总图》，此版规划的起因是1958年行政区划的调整，国务院把江苏的10个县划归到上海，奠定了今天上海陆域6833平方公里的空间格局，参与此版规划的编制者有周干峙院士等。

1986年是第四版，也是改革开放后第一个法定性的城市总体规划，此版规划满足了当时城市转型的需求，但是实施不久就迎来浦东大开发，于是在1992-1999年又开始做第五版上海市城市总体规划，2001年报批。此版总规正式确定了上海“四个中心”建设目标。

所以，经过上述五轮的规划才奠定了上海今天城市空间和规划编制的基本格局。

总结下来，特别是1946年版及以后的历版规划一直共同坚持了如下几个方向，基本没有改变：

第一：始终坚持控制和疏解大城市规模。自1946年新的经济规划提出“新单元”，到1959年的“卫星城”，再到2001年“新城”的概念，都有体现。

第二：坚持多心开敞的空间结构，比如同济边上有一个内环线。大家知道这是1946年规划的一条环线，是一条环城绿带，后来又外推到外环。

第三：坚持市区更新与新城建设并举的态势。在启动本轮总规的历史回顾时，我们认为其中很多规划思路和方针是几十年的历史和经验的沉淀和积累，在今天仍然需要坚持和发扬。

*本文转载自“同济规划TJUPDI”

本文根据石崧老师在上海同济城市规划设计研究院的讲座口述整理，并结合2040总规公示版的部分文字表达进行了修正，经主讲人审阅并同意发表。

文中引用图纸主要依据2040总规公示图。