当前涉法涉诉信访事件多发，成为社会矛盾的焦点及检察工作的难点，这是社会转型期利益冲突的集中表现，同时也是人民群众维权意识、法制意识提高的必然结果。从实践情况看，部分群体“信访不信法”“信上不信下”“弃法转访”等问题突出，严重拉害了司法权威、甚至影响社会秩序，不利于从根本上维护人民群众的合法权益，不利于在全社会形成尊重司法、崇尚法治的良好氛围。2014年以来，涉法涉诉信访改革工作开始试点到全面铺开，虽然取得初步成效，但囿于信访案件关系到多年累积的深层次矛盾，信访诉求也日益多元，检察环节涉法涉诉工作很难获得一蹴而就的成功。当前检察环节存在的问题仍然包括以下几个方面：一是诉访分离难以贯彻，案件导入不畅；二是审查程序空转，公开审查不足；三是执法纠错程序有待完善，反向审视监督不足；四是案件导出不顺，程序终而不结；五是涉法涉诉信访司法救助标准不统一。为贯彻落实检察环节涉法涉诉信访工作改革要求，各地检察机关结合本区域涉法涉诉工作实际积极开展探索，总结出了若干检察环节涉法涉诉工作机制办法。结合各地检察机关的先期试点探索经验，笔者提出以下检察环节涉法涉诉信访基层工作机制的完善建议。
一、健全检察环节涉法涉诉信访综合预防体系
首先，针对涉法涉诉信访“多头访”“重复访”的问题，要在控申接待等窗口部门启动初信初访的办理化解工作，严格落实首办责任制，力争把问题解决在首办环节，防止初信初访演变升级为重信重访。对本地区信访案件实行联网化管理，各单位对来信来访案件逐件登记造册立档，在相关单位之间实现信息沟通和情报共享，使涉法涉诉信访工作实现情报准、信息灵、反应快、预案合适、处结得当，也有利于避免已终结案件的当事人利用各单位之间信息不通畅的漏洞，多头缠访，浪费司法资源。
其次，在源头上树立执法办案规范化的理念，强化检察环节涉法涉诉信访案件的内部风险预警能力。解决涉法涉诉信访问题的根本还是要提升检察环节的执法办案水平。（刘太宗、李高生：《刑事涉检信访工作机制探讨》，《中国刑事法杂志》2012年第12期。）①切实让人民群众在每一起案件中感受到公平正义，方能有效减少涉法涉诉信访案件的发生。与此同时，在检察机关内部相关职能部门中，要从制度、措施、机制上加强执法办案风险评估预警工作，通过案件预警和主动排查消除信访苗头，进一步从源头上防止和减少涉检上访。检察机关各内设部门，尤其是业务部门要构建起有效的信息通报备案制度，尤其对可能引发当事人上访的信息应及时掌握。实现预防关口前置和预知预办，注意在预见性和超前性上下功夫，切实做好受害人或利害关系人、当事人、举报人的思想工作，将可能发生上访苗头的问题解决在基层。
最后，检察机关与相关职能部门应建立起广泛的外部信息共享机制。按照“信息互通、有效防范、协作配合、案结事了”的原则，检察机关应当与法院、公安、司法等单位协商会签涉法涉诉信访问题的沟通协作办法，相互通报群众反映强烈的涉法涉诉信访案件、可能存在执法问题或者涉及重大民生可能影响社会稳定的案件、上级单位及公检法三机关关于涉法涉诉信访工作的动态和重要部署以及上级单位、本级党委、政法委批办、交办的涉法涉诉信访案件和人大代表议案、政协委员提案中的涉法涉诉信访问题。沟通协作由院（局）级沟通协作和部门沟通协作两部分组成。每半年可以举行一次院（局）级沟通协作会议，分别由三方轮流主办；如有必要，经三方协商一致，可随时召开会议。法院信访办公室、检察院控告申诉处、公安局办公室（信访处）作为联系机构，主任（处长）作为联系人，负责具体工作的联络、协调。通过及时沟通、共同研究、联合接访等沟通协作形式，做到信息的互通有无。
二、完善检察环节涉法涉诉信访案件导入机制
建立起行之有效的涉法涉诉信访案件导入机制，方能做到诉访分流、权责明晰。坚持将通过信访渠道反映的涉及检察机关的控告申诉案件与普通信访相分离，严格按照法律的管辖规定和诉求性质审查分流，分级办理管辖内控告申诉案件。②（于昆、任文松：《涉检信访工作机制之探析》，《河南社会科学》2014年第1期。）对不属于检察机关职责范围，无法通过检察程序解决，或者法律问题已经解决或者法律程序已经穷尽的信访，检察机关应及时予以分流。
在涉法涉诉信访案件导入机制运转过程中，检察机关在日常接访工作中要做好涉法涉诉信访、涉法涉诉已终结信访和非涉法类信访的分类和分流工作。在接访人员配置上，应培养和安排熟悉检察业务知识，精通相关民事、刑事和行政等法律法规、司法解释和相关规定的干警从事信访接待，要求其快速从各类信访中区分出不同类型的信访案件。对于属于检察机关管辖的信访案件，及时办理案件受理分流工作，纳入司法程序解决。对于不属于检察机关受理范围的其他涉法涉诉信访，应对信访人做好引导或将信访材料转交相关政法单位解决。对于非涉法类等职责外的信访，要为来访者指明出路，及时告知信访人或转交有管辖权的机关处理，同时做好解释工作。在受理部门上，由控告检察部门对统一受理的控告申诉案件，根据其性质和管辖规定，依照“属地管理、分级负责，谁主管谁负责”的原则及时审查分流。对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，符合复议、复查、申请检察建议或抗诉等条件的，依法转相关业务部门按程序办理；对于已经结案，不符合复议、复查、申请检察建议或抗诉等条件的，做好不予受理的解释说明工作。
三、完善检察环节涉法涉诉信访案件公开审查、公开答复机制
涉法涉诉信访案件公开审查、公开答复机制确立的前提是实现涉法涉诉信访案件的快捷分流，针对来访人员诉求，能当场解决的就当场解决答复，不能当场解决的做好释法说理的同时，分别依照法律程序和信访程序分类处理。对于处理重大、疑难且存有争议的涉法涉诉信访案件，主动邀请人大代表、社区干部、群众参与案件公开答复。例如北京市东城区检察院处理的李某长期缠访、闹访一案中，该院主动邀请东城区人大代表，安化北里社区代表参加公开答复，有效增强了检察机关办理信访案件的公信力和支持度，取得了良好效果。
涉法涉诉信访案件公开审查机制的确立要解决公开动力不足、公开程序不全、公开效果不明显的问题，这就需要同时做好公开审查范围、公开审查参与主体、公开审查效力等各方面工作。在涉法涉诉信访案件公开审查的案件范围上，应选取案件事实或法律适用确实存在争议，且通过公开示证、公开答复能够得到有效处理的案件。对于那些能够通过书面审查、当面答复能够准确及时认定案件事实和法律适用的问题，则应及时审查办理，不应通过召开听证会的方式审查办理，以免拖延办案时间，影响当事人合法诉求的实现。在涉法涉诉信访案件公开审查参与主体方面，除应由控申部门办案人员担任主持人外，还应积极联系人大代表、单位代表、公益律师等第三方参与人员参加，保证公开审查的社会参与性和民主性。③（秦国文、万志前：《协商民主视角下的涉检信访听证制度》，《中国检察官》2015年第3期。）在涉法涉诉信访案件公开审查的效力方面，应赋予主持听证的检察人员相对独立的案件决定权，由其得出终局性结论，并及时向其他公开审查参与人员通报案件处理情况。
四、完善检察环节涉法涉诉信访案件终结机制
中央政法委员会《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》要求对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、公开质证、公开答复，由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定。各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。对经复查认为原处理结论正确的涉检信访案件，应当组织有关部门答疑释惑；对仍不息诉罢访的，应当组织公开听证、公开答复；对合理诉求已解决到位、实际困难已妥善解决的，可依法作出终结决定并采取适当方式公布相关情况。已终结的案件，信访人以同一事实和理由继续信访的，检察机关不再登记、不再办理、不再通报。
与涉法涉诉信访案件终结机制相配套的是其他信访部门对涉法涉诉信访事项对接机制的建立健全，而此类机制的构建更需要中央在整体部署下统筹考虑，划分部门职责关系，明晰涉法涉诉信访的分类受理范围。从制度设计上看，在涉法涉诉事项依照法定程序终结后，当事人继续就相同事项信访的，就不再属于检察环节涉法涉诉信访事项。但从信访实践来看，检察机关对涉法涉诉信访事项的终结处理，并不必然能够得到信访当事人的满意，仍然可能引发缠访缠诉，这就需要政府信访部门及时介入，与未被导入诉讼程序的涉法涉诉信访事项同样看待，作为诉、访分离后的单纯信访来处理。④（甄炎龙、姚晓燕：《涉检信访案件科学解决机制的构建》，《中国检察官》2014年第3期。）因此，只有检察机关涉法涉诉信访终结机制与信访部门的对接机制携手发力，才能真正让诉、访分离机制落到实处，避免因为检察环节涉法涉诉信访案件终结后存在的后顾之忧，而不能、不敢或不愿终结。
五、建立健全检察机关涉法涉诉信访反向审视机制
在检察环节涉法涉诉信访工作中，执法过错纠正和反向审视监督是一体两面，即通过对执法过错和瑕疵的纠正程序，完成对检察机关监督对象以及检察机关内设机构的反向审视监督，从而倒逼各个环节案件办理质量和司法规范化水平的提高，从源头上预防和减少刑事申诉案件的发生。从实践调研情况看，反向审视监督存在的主要问题是检察机关内部各部门之间存在办案理念差异，对同一案件分歧较大。公诉部门与控申部门诉讼监督方式的不同，决定了二者在执法纠错过程中的侧重点有所不同。
对于执法错误的纠正问题，应适时探索实行信访办理回避制度，即对需要依法复查、再审的信访事项，实行原办案人员回避；对可能存在执法错误或瑕疵，经多次复查仍未解决的信访事项，实行异地审查；对上级指令纠正，仍拒不纠错的，实行提级审查。通过实行信访办理回避制度，一方面保障执法错误检查的准确及时，另一方面有助于提升执法公信力，更快化解社会矛盾。
通过申诉案件反向审视工作，尽快完善检察机关内部监督制约机制，通过分析侦查、审查逮捕、审查起诉等环节存在的突出问题，研究由于执法过错、执法瑕疵而导致申诉甚至缠访缠诉的原因及对策。对于执法过错、执法瑕疵的分析报告定期向检委会作专项报告，分析讨论可以避免、改进之处，从而倒逼各个环节案件办理质量和司法规范化水平的提高，从源头上预防和减少刑事申诉案件的发生。
六、完善检察机关涉法涉诉信访的释法说理工作机制
除了上述公开审查、公开答复制度的设计外，对于检察环节涉法涉诉信访工作的信息公开同时应做好流程信息以及法律文书的公开。强化检察环节涉法涉诉信访工作的信息公开工作，以公开促公正。在条件具备的情况下，开发运用案件查询系统和法律文书信息公开系统。以北京市东城区检察院为例，该院采用案件查询系统，使来访查询人通过触摸屏就可以直接查询相关案件情况，两年来累计接受查询2100余次。此外，还应强化检察环节涉法涉诉信访案件的释法说理工作，努力推动实现息诉罢访。在案件承办人与信访人之间建立释法说理会谈机制，使用平民化、生活化、易于群众理解和接受的语言解读政策和法律，在说理过程中做到不敷衍、不急躁、不训斥、不争吵、不激化矛盾，并且坚持对不同案件进行具有针对性的说理。例如，在刑事和解案件办结后，引导、督促加害方及时兑现和落实协议事项，有效防止因协议落实不到位而造成当事人双方事后反复，引发不必要的纠纷和麻烦。基于信访人员存在的“信上不信下”的心理，探索设置基层检察院领导干部轮值接待制度，实现全员参与化解社会矛盾。
原文载《检察工作实践与理论研究（2016年第5期）》，最高人民检察院主管，2016年10月20日出版。本文作者：王然，单位：北京市东城区人民检察院法律政策研究室助理检察员，法学博士。本文系2015年度最高人民检察院检察应用理论研究重点课题的阶段性成果。P107-P110。
整理：苏州市公安局信访处“不念，不往”。
