政府任务中的组织属性、部门风格与行为逻辑分析——基于多个省直部门的比较与观察

政府行为是当代中国政府与政治研究的重要议题，关系着政府决策与科层任务执行。当前，该领域已形成“晋升锦标赛”、“政府共谋”、“从邀功到避责”等非常经典的理论视角。这类研究观察到政府部门应对委托任务时存在差异化行为，如有时动用各种资源积极完成任务，有时采取变通应对策略，有时在软性推拒，使得任务不了了之；即便是同一任务议题，各部门之间的行为与态度差异也是十分明显的。受可进入的条件限制，早期研究更关注单一部门的任务执行表现，而多部门在同一任务中的行为研究则不多见。但在实践中，涉及多部门职能配合与执行的政府任务越来越常见，如跨部门协调性专项行动以及政协、人大提案办理任务等。并且，现有政府行为研究普遍采用一种“铁板一块”的假设前提，在此基础上再探讨任务、压力或激励等因素的影响。实际上，政府部门之间在序列性质、业务职能等方面的差异是客观存在的，像市场监管部门处于非政府组成地位，属于行政地位低但有执法资源的组织，而商务、教育部门就属于高地位但专业执法资源有限的组织。既然政府部门有着差异的特征与类型，而其行为表现、能力与意愿等又嵌入于特定的组织载体之中，那么外部影响因素的作用势必也会受到组织的调节。

本研究在追踪一项由Ｇ省省政府主办、多个省直部门参与和配合的政治任务时发现：在同等任务目标约束条件下，同级行政组织之间有着迥然不同的应对反应，而部门特征与风格各不相同。例如，在资源不足、协调难度高的同一任务下，有的行政组织重视探索与创新，愿意快速、主动适应并调整策略，而另一些行政组织则更强调专业规范与业务合规。那么，在相同的任务、制度及约束条件下，政府部门之间为什么会有如此迥异的表现？如何理解这种风格及行为差异？“组织”又发挥着怎样的作用机制？

本研究之所以选取该案例，是因为其具有两方面的典型性：一是有多个部门参与，可同时观察多种差异或是对立的表现，比较和分析行政组织的类型和风格；二是案例发生于同一任务中，这能够有效地控制住任务类型、制度环境与激励约束等变量，分析组织属性对于政府行为的影响，回答核心研究问题。我们认为，政府部门任务行为逻辑的研究意义十分重大，应有新的理论观照和回应。重回公共组织本身，打破“铁板一块”的分析视角，界定部门类型与风格，提炼出“属性—风格”的组织行为解释路径，不仅有助于推动中国特色官僚制组织的理论研究，也可为理解政府部门应对特定政治任务中的行为逻辑提供新的启示和经验。

理解中国政治离不开关注中国政府行为，而政府任务中的行为研究是极具中国本土特色的政治议题。所谓政府任务中的组织行为，是指政府部门从不同标准和立场去理解、分析与解决特定政府任务或问题时所形成的反应，包括态度、观点与行动策略等。已有研究将部门应对任务的行为归纳概括为反对、支持以及观望等类型，回应行为则根据政治任务或特定意图再进行动态调适。比如，反对式回应即对任务表达反对或质疑性观点与行为，常见表现为（软）退出，支持式回应体现为支持、肯定的状态，而观望式回应则是一种“按兵不动”或“伺机决策”的表现。当前，学术界围绕中国科层组织的任务行为已形成了不少理论成果。在权力控制的理论视角中，层级权力控制并塑造遵从式组织行为。科层制组织是稳定的任务代理方，下级单位按规执行上级指令，以实现特定意志与目标。通常，越是得到高级别领导人或部门的关注，自上而下的政治压力越强，行政组织遵从表现越明显。这是由于，高层政府或领导者掌握着重大资源和权限，能够通过人事任免和考核施压等手段约束下级部门行为，达到“上传下达，令行禁止”的效果。故而，行政组织执行任务时反映的是上级的意志和观念，部门在任务中的应对表现会与领导的表态保持一致，体现为：设置上级优先议程，谨慎执行上级指令，设计上级满意的方案等。即便是在运动式、项目制、议事协调机构等特殊情形中，部门利益和目标也同样会让位于上级目标。然而在现实中，部门运作过程中存在自由裁量权与策略性行为，行政组织并不是纯粹的上级政府或领导意图的代理方，也会有自身的特殊利益偏好。

对此，利益博弈视角继续推进，认为部门行为是利好激励下的理性动作，经过了精心计算、博弈与评估。这是因为，行政组织有自主裁量权，会设法达到利益最大化和损失最小化，包括提高预算收入、扩张权能地位及实现政治晋升等，形成“趋利避害”“有利则争，无利则诿”等行为。相比科层压力，部门行动与利益水平直接挂钩，在缺乏足够利益激励的情况下，部门会采取规避、推脱的方式终结任务。这种研究视角关注行政组织本身的行动偏好、动机，揭示了多样、灵活的部门行为模式，但依然是把行政组织解读为利益瓜分者、撰取者和争夺者的形象。显然，政治收益未必都是初始存在且固定不变的，而仅关注“分蛋糕”的部门形象不足以揭示行政组织创造与能动的一面。那么，如何超越“分蛋糕”的利益博弈局限，关注不同行动方是怎样识别和竞争利好机会的，则有待推进。

资源关系网络视角是政府行为研究的另一重要方向，其认为部门资源供给和关系情况直接影响组织行动能力和意愿。当资源与任务匹配时，政府部门会按部就班地完成任务，而一旦因资源匮乏造成无力应对，部门更易产生被动应付和变通行为，特别是当部门既受制度资源约束又无力拓展资源时，任务悬置行为就会成为常见现象。另外，非正式关系的运作也影响着部门行动的积极性。即便是在复杂的问题环境中，具有紧密、强大关系网络的部门因占据资源优势，具备更高的适应、协调能力，更可做出政绩。这是由于大量知识、资源和信息要素在非正式渠道中流通，人情、面子及联盟关系提供了重要的制度补充和组织完善功能，也即“关系熟悉些，工作也好做一些”。但是，无论是何种结构或是关系运作模式，政府行为及其能力通常是以特定的组织和岗位为载体，但现有研究对于何种类型或特质的组织更具关系基础和拓展能力、更愿利用机会竞争资源等，尚不明确。

上述分析无疑为政府任务行为研究提供了丰富的前期基础，但也存有不少共同的局限性。首先，大部分的已有研究把政府部门视作一个整体代名词，这既模糊了“组织”这一关键要素的特征，又弱化了其对于政府任务行为的影响。一方面，行政组织不应被假定为完全相似的官僚结构以及具有固定、统一的科层特征。在中国的制度土壤与纵横交织的权力体系之中，不同部门之间存在专业职能、地位权威、政治资源等种种异质性，并由此塑造出鲜活个性及其生命力。“组织”本身应该被列为重点开展的理论研究对象，而部门的风格与特质则构成了中国官僚制组织的特色所在。另一方面，只有关注部门不同类型与风格，解析影响其风格差异的关键原因，才能真正地理解和完整地解释中国政府任务中的组织行为逻辑。其次，组织影响着压力（激励）机制的传导效果，关联着任务的实际执行状况。过去，利益博弈视角侧重政府部门“争权夺利”的特征，从而弱化了组织的能动性、创造性与公共责任属性；关系网络视角则动态地刻画了组织个体化与权变特征，但不同性质的行政组织是否及如何影响到特定关系网络的建立、何种类型的政府部门更具有能动创造式精神等都有待继续探讨。最后，对于参与同一政府任务中的多部门行为比较与分析的实证研究非常必要，这有利于复杂协调性治理任务的理论与实践研究的推进，如多部门共同参与的提案办理或多部门协同配合的专项工作等。因此，有必要选择更具针对性和适用性的案例和资料开展实证分析，在此基础上提炼符合本土国情和具有中国特色的治理经验。

作为官僚制（也称为“科层制”）理论的创始人，马克斯·韦伯在古德诺的政治与行政二分法基础之上，以合理性、合法性界定法理型组织的基本属性。专业理性分工与层级权力构成了官僚制组织及行为分析的基本单元。一方面，官僚制组织根据法律或行政规则确定了责任与专业分工，“井然有序”地履行相应职责义务；另一方面，科层制的等级结构赋予组织履行业务所需的法定权力和控制手段，为其提供了自主活动和自由裁量的空间。但是，官僚制理论也遭遇了“非人格化”“过度理性”“个性缺失”等质疑。对此，组织研究者开启了对组织特征与类型的研究。譬如威尔逊提出，任何一个行政组织都有特定风格和特性，地位权威和资源丰富的机构抵御外部利益集团的能力越强，应对任务和实施行动时也相对自主。

组织本身是特殊且关键的变量，不同部门的特质和偏好有较大差异。本研究所讨论的行政组织参照的是狭义标准，指司法、立法等机构之外的依法成立的行使国家职权的政府职能部门，包括领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关和派出机关等。其中，政府部门是行政组织的实践表现，行政组织是政府部门的理论形式。通过借鉴官僚制组织学的经典视角，结合中国体制背景，从专业职能和地位性质两维度建立行政组织的属性分析与类型划分，将有助于分析部门风格并推动政府行为规律的分析。

首先，专业职能属性是衡量组织功能的标尺，代表部门有承接特定任务的专门、合法职能，其保障了组织的行动自主权。同时，法定职责清单又赋予组织调配人、财、物等资源的业务能力和管理经验。有时，专门的业务知识也能构成控制权力的来源，影响着决策过程中的执行能力，并巩固组织“知识—权力”的垄断性边界等。故而，行政组织在任务中的中心度与专门性越高，自主履职能力和专业基础越强。由于其具有处理业务的经验以及获取信息资源的优势，就越能够有效地处理各类“知识问题”。

其次，专门职能设置形塑了组织的任务使命和业务认知，而技术理性则是官僚制组织的一般信念和行事准则。并且，科层组织还会持续强化以专业技术为导向的理念偏好、思维准则和认知系统。正如马克斯·韦伯所言，官僚制组织有精确、效率、连续、审慎、严格服从等卓越特性，经受专业培训、遵守规章制度是这类组织的首要特点。专业性越强的组织越具有关注细节、遵从规定、崇尚精密计算、技术化浓厚的办事风格，并具有特殊的职业使命感及对理性的信仰。故而，行政组织越是精与专，越易产生遵从程序规范和维护技术理性的行为表现。但是，过于专注实现管理的规律性、稳定性和规范性时，也可能妨碍其对新事物的学习及对新变化的适应。

地位属性是行政组织处于政治系统中的外在特征，体现组织在既定结构中的法定身份、性质、位置及状态。不同于西方的科层制，中国的行政体制有非常复杂、独特之处，即政府部门深刻嵌入于纵横交织的条块权力体系之中。横向同级行政组织虽无权力及层级高低的差异，但由于处于非均衡的权力生态和结构网络中，有实质地位与权威的差异。相当多的政治资源、权限和项目是沿着不均衡的“条条”系统传递和分配，继续权力资源的“再生产”。

根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》，行政机构的法定序列包括组成机构、直属机构、办事机构、议事协调机构等，其法律地位和政治权威由高到低。地方政府的机构编制与设置亦是参照中央。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等法律规定，地方政府组成部门负责人由同级人大常委会任命，在政府办公会和常务会上有发言权，能直接参与政府重大事项的决策，而直属机构、办事机构、议事机构则不享有这种法律地位和权力。例如，直属机构可列席政府的办公会议和常务会议，但没有发言资格，只负责具体执行。故而，序列靠前的政府部门地位高，有相对更强的权威和资源基础，在特定任务中的政治影响力和“议价空间”也更高，有利于维护部门独立运作免受外部影响。

此外，稳固性和成熟度是影响组织文化及其实然独立性的重要变量。越是稳定的组织越具有固定、常规的行为模式，越趋向于参照固定惯例行事而这也降低了捕捉机会与创新探索的欲望。相反，那些地位不稳、前途不定的行政组织则有强烈的生存压力与发展动力，在设法降低组织变革的环境不确定性的同时，会主动调适和争取有利于组织运行的机会和资源，从而快速稳固部门地位和扩张新职能。故而，组织的稳定性影响部门的地位权威和自主运作，根基稳固、成熟的组织有地位优势，部门的自主性和稳定度相对较高；相反，历经频繁变革的组织具有挫折感的记忆以及组织职能“削减”的危机意识，从而也就具有相对更强的生存、成长与创造动机。

专业职能属性按照职能专门程度分为强职能性与弱职能性，地位属性则依据序列排位分为强地位性与弱地位性，并于象限内两两组合生成为强地位性行政组织、强职能性行政组织、双强性行政组织与双弱性行政组织四个类型（如图1）。其中，强地位性行政组织的序列地位排序靠前，但在某项具体职责上仅为关联，专门履职能力相对较弱；强职能性行政组织的序列地位排序相对靠后，但在办理任务中具有专门的职能，具有强专业知识和技术基础；双强性行政组织既具有靠前的行政序列地位，同时又具有专门管理职能，业务与技术基础扎实；双弱性行政组织则表示部门的地位渐次且职能仅为关联。鉴于其在具体任务行动中的职能和地位双弱势，所发挥的作用相对受限，故本研究重点关注前三类组织。

值得注意的是，本研究中行政组织的职能属性是与特定任务要求相挂钩的。例如，任务目标与部门职能越密切，则认为掌握该职能的行政组织具有强职能性。这种分析方式与特定任务要求以及情景高度相关，能够动态、灵活地应用于不同的案例中对行政组织的分类。

政府部门具有差异化组织特征，会经由两维属性生成不同的类型与风格，而外部任务或政治压力（激励）机制在经过特定类型的行政组织后，再发挥实际功效（如图2所示）。具体来说，首先，双强性行政组织有承接和落实任务的专门职能，可提供专业有效的观点和方案。同时，这类部门的地位高，调配能力强，更倾向于独立、自主地履行专门职能和表达观点，坚持部门的行事惯例和风格。因此，这类行政组织有专业自主风格，当其支持任务议题时，会是促进议程成功推动的最优行动者，但当其不认可任务时，也可能成为强势和顽固的反对回应方。其次，强职能性行政组织同样具备专门承接和落实任务的履职能力，可提供内容建议和技术性指导。但是，这类组织的地位序列渐次，部门的谨慎度和敏感性较高，当组织的稳定性较弱时，还可能会因缓解压力或是获得资源等需要而调适部门行动，削弱纯技术、守规导向的专业自主式组织风格。因此，这类行政组织具有专业调适风格以及执行任务的专门优势，也会有借助外部机会和资源的行动意愿，更可能调适出支持式回应行为，推动特定方案的执行。最后，强地位性行政组织无专门的职能，未必会以专业化行事风格为导向，并助力于核心问题的解决。但是，这类部门地位高，统筹资源和调配能力强，更倾向于权衡评估后再作出选择。因此，这类行政组织具有统筹协调风格，但其是否选择支持或参与任务还取决于其意愿和需要，而其能否执行任务则可能会受到专业履职能力的影响。

基于对典型案例的追踪与考察，我们拟重点比较与分析不同类型政府部门在同一个任务中的风格表现与应对行为，以探讨二者之间的逻辑关系，从而理解组织属性是如何塑造部门多元风格并最终影响到部门的意愿与行为。

2019年初，Ｇ省政府负责主办一项关于粤港澳大湾区食品（含食用农产品）标准体系建设的全国重点级别的政协提案办理任务（公开材料：WY20191227；WY20210728）。尽管提案任务为政协部门或委员所提，但办理工作是各级党政部门的主要职责，属于政府部门必须完成和办好的一项严肃的政治任务。根据《食品安全法》，省卫生健康委员会（简称：Ｗ部门）具有食品安全地方标准的制定权限，被列为第一备选主办部门。但是，Ｗ部门认为提案内容更侧重于区域食品安全监管合作，建议把提案承办工作交由掌握食品安全监管和综合协调职能的市场监督管理局（简称：Ｊ部门）。同年４月，Ｊ部门承担起提案任务的办理工作，而Ｗ部门则被确定为会办单位。并且，由于任务级别高、影响力大且目标涉及到多部门职责，故Ｇ省农业厅（简称：Ｎ部门）、发改委（简称：Ｆ部门）、商务厅（简称：Ｓ部门）、海关（简称：Ｈ部门）等单位同样参与其中并配合执行。

在任务办理过程中，Ｊ部门先是以发文（函）和局部会议的形式向Ｎ、Ｗ、Ｈ等关联行政主管部门及其技术性机构征求意见。各个部门均提供了不少专业性观点与建议，所谈内容则各有侧重。例如，Ｗ部门强调法规制度的约束以及标准制定层面的技术性难点；Ｎ部门和Ｊ部门是食品（农产品）安全监管部门，除了强调合规、合法性，还特别重视监管影响分析及标准执行难点与效果等；Ｈ部门作为进出口食品监管部门，更重视确保内地与其他国家或地区的“关卡”监管，强调标准的严格度与执法的便利性。相似的是，这些政府部门都围绕提案规范性与可行性发表了意见，希望在上级授意、授权及实地调研后再商议执行。相对而言，Ｓ部门和Ｆ部门等部门较少分析标准制定和执行层面的法规与技术难点，而更侧重在区域战略上“作文章”。

各部门按照常规的方式执行办理任务，但前期阶段未有生成实质性的推行方案。随着提案受到中央高层领导人的关注以及省政府的再推动，办理任务重新开启。各部门必须重新理解任务目标，形成实质性的作为。此时，Ｊ部门开始把任务工作设置为本部门优先议程，探讨“能做些什么？”。其主动向各主管部门继续征求意见，寻求相关部门的支持与协作，尝试化解办理争议并锚定备选方案。2019年8月，Ｇ省Ｊ部门组织联合座谈会，Ｗ部门、Ｎ部门、Ｈ部门等十余个省直机关及技术部门的领导人或代表再次汇聚，探讨如何建设区域食品安全标准体系。同年11月起，Ｊ部门协调应急处再次牵头，会同省标准化研究院和相关智库单位组成专项调研小组，与Ｓ部门、Ｗ部门、Ｎ部门等单位，就食品（含农产品）安全标准制定与监管工作状况、省内检验检测和认证机构的情况及粤港澳三地建立食品标准体系的难点与切入点等内容，展开讨论与交流。

在这个过程中，W部门和N部门非常坚持重视标准的可行性评估。他们认为，区域规则的建立不该脱离地区经济发展和居民生活习惯，须经过调研和计算后才能确定出合理、专业的定值，否则只会成为“虚置”的标准。例如，当生产成本过高时，农民或生产者拒绝配合执法，标准就难以得到实质性执行。另一些部门的回应态度和行动表现则同步形成了新变化。例如，J部门与H部门对议题持更加认可与支持的态度，H部门较为赞同与认可提案中的改革创新精神。近年来，粤港澳三个地区联动发展的实际需求日渐凸显，建立高且严的区域食品安全标准体系、打造共认共通的信息资讯平台等都具有强现实意义。这既有利于保障进出口食品安全监管与执法，又可促进区域监管一体化和通关便利化。J部门则持续地推进提案任务，包括组织调研与汇报进展，总结前期的工作经验和已有的工作基础，提出并落实具体的、可行的建设方案。例如，J部门建议高位打造湾区食品标准化工作载体、创建国际一流水平的食品标准检验检测及认证认可联盟，推动建立省部共建的粤港澳大湾区标准化研究中心等（公开资料：WY20191227；WY20200922）。

在任务办理时，各部门观点侧重不尽相同，其风格也差异明显。通过选取代表性组织，基于“属性—风格”的分析框架，能够分析出组织属性与行为特征间的内在关系。

W部门和N部门是双强性行政组织的代表。两个部门基于组织职责定位和业务经验对任务目标提出了新的意见，认为“另行建立新的安全标准体系”应先考虑必要性、可行性与规范性问题，并且在整个过程中保持稳定、一致的态度和表现。

这类政府部门具有明显的自主专业风格，与其强职能、强地位的组织属性相关，并最终导致其形成退出型的行动结果。案例中，W部门有食品安全地方标准制修订的专门业务职能及相关项目资源与经验，在任务商议过程中提供了不少专业知识、信息与客观建议。在行业规则和专业标准的指引下，其强调技术理性与规范细节，并且由于具有相对优势和稳固地位，在表达观点和态度时都较为直接、自主。例如，当初始任务目标还具有模糊性并且缺乏相应的方案与资源保障时，W部门就直接对内容提出了专业性和规范度的质疑。随着任务的政治注意力提高，W部门适时调整了表达态度与方式，但其核心的理念与认知未有改变，依然坚持要求调整任务目标，强调务必要遵守食品安全标准法规与条例制度。

双强的地位属性塑造的专业自主风格还表现在，相对于恪守专业规范，组织汲取资源和打造政绩的动力较弱，不愿意调适其行为以适应外部诉求。实际上，提案任务在目标与实施方案上具有不少操作空间，尽管W部门的工作导向不在于制定新标准，但是部门业务同提案任务仍有不少关联，其本可以借助已有的业务基础有机地建立新关联，例如建立粤港澳大湾区食品营养标准体系等。

相似的特征与回应逻辑也可印证于N部门。该部门也基于技术设备、法律法规以及执行难点等作出了回应，且在过程中态度和风格较为明确、一致。实际上，自2019年初该部门就在持续推动粤港澳大湾区农产品质量安全标准体系建设，构建高标准、现代化的生产及流通服务体系平台，打造统一的标准与品牌，以提升粤港澳食用农产品市场高质、高效的供给水平等（公开资料：WY20190509）。这些诉求与提案任务诉求的关联度非常高，但是相比于强制性的食品安全标准，N部门认为更可行的是建立质量安全监控指标体系，发挥市场和社会的力量。故而，N部门选择不偏不倚地论述，坚持强调法规条例等制度约束。

简言之，属性双强的行政组织在任务中的“个性”是自主专业的，表现为遵规守则和专业理性，坚决维护自有的一套常规运作安排和行事风格，不轻易有理念上的方向性调适。一方面，其具有专门职能基础和专业项目经验，可自主地提供行动建议、方案及资源；另一方面，其具有稳固且强势的地位以及相对充足的权限和资源，可直接、明确地表达部门观点。当外部任务挑战了组织认可的专业理念，又与组织的职责定位和业务目标相冲突时，这类行政组织没有选择直接接受并执行任务，而是在任务执行中发出了不同的声音。

S部门与F部门是强地位性行政组织的代表。这类部门并未有直接的反对或质疑态度，当其希望参与其中时，就会凸显综合统筹等结构性优势，并提出新的解决方案。

这类政府部门有明显的统筹协调风格，与其强地位、弱职能的组织属性相关，在任务中呈现出观望式回应状态。在弱职能属性下，此类行政组织虽有部分关联的职能或业务，但专门关联的程度较主管部门靠后，来自于履责的压力与风险也相对较弱，如果没有职能定位和业务理念上的矛盾，一般不会直接反对或质疑。在案例中，S部门并非食品安全监管或标准制修订的主管部门，也未有对任务议题中标准条例、法规程序、执行落实等焦点内容提出异议。

通常，强地位性行政组织不具有特定任务领域的业务或专业优势，其会观望形势和情景后再做决定。具体而言，此类部门在平衡行动的风险、成本与收益要素后，如果认为参与行为有助于实现共同的目标，就会愿意主动融入与合作。并且，这类部门还有强地位性优势，在跨单位联动与协调上具有相对权威与资源优势，这也是其输出方案或理念的有效“筹码”。例如，F部门被视为是第一序列的政府组成部门，具有经济发展领域的行政审批权，实施经济和社会发展战略。正是因为具有综合统领性的职权，不少部门认为只有F部门才具有牵头能力来推进和落实这项需要跨区域、多部门协调的任务。值得注意的是，相比于缓解问责压力和使上级满意，这类部门选择调适行为的动力来源于共同的利好空间。例如，F部门希望通过参与任务，借助任务的影响力，得到其他部门的专业助力与共同参与，从而推动本部门项目建设或职能实现。

简言之，强地位性行政组织较少对任务内容提出专业分析和评判，但具有优势的地位、资源与话语权，在“一强、一弱”的属性组合下，呈现出统筹协调的部门风格。在识别任务背后的利好机会后，此类部门会发挥权力和资源性统筹优势以融入任务议程中。但是，由于与任务仅相关联而非具有专门的职能和业务经验，此类部门在特定领域的专业性知识和信息等受限，从而影响到其参与解决任务核心争议和诉求的能力。

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