执法实务｜责令改正和警告后仍不改的违法行为如何处理？

争议焦点

对初次违法者给予责令限期改正和警告后，究竟什么情况下判定为逾期不改或拒不改正给予罚款呢？什么情况下应再次责令改正和警告呢？

情形一： 张三餐饮店从某米粉厂采购10公斤散装米粉时，未按照《食品安全法》第五十三条第一款的规定， 查验该米粉厂的食品生产许可证和米粉的检验合格报告。

情形二： 李四果脯生产厂未遵守《食品安全法》第五十一条的规定， 对生产的果脯成品进行出厂检验。

情形三： 王五食品批发企业未遵守《食品安全法》第五十三条第四款的规定， 对批发的食品进行销售记录。

对上述三种违法行为，均应依据《食品安全法》第一百二十六条处罚，初次违法责令改正和警告，拒不改正的再罚款。在执法实践中，执法人员通常对上述违法行为责令1日、3日或5日内改正。 那么，如果相对人在责令改正期限内改正，但之后的1个月或6个月、1年内又被发现犯该违法行为，是重新责令改正和警告，还是按拒不改正给予罚款？

观点分歧

第一种观点认为 ，对法条中规定初次违法给予责令改正和警告，拒不改正或者逾期不改时再罚款的情形，应统一按一种模式处理。凡在责令改正期限内不改的，一律按拒不改正或者逾期不改给予罚款；凡在责令改正期限内改正，之后再犯此种违法行为的，一律再次给予责令改正和警告。

第二种观点认为 ，不能一概而论，应严谨理解法条的字面意思，根据不同字面意思作出区别处理。仔细分辨，会发现不同法条的表述不完全一样，有的使用“责令限期改正”“逾期不改正”，而有的使用“责令改正”“拒不改正”，这些用语从字面意思理解存在区别，应作不同处理。

第一，《药品管理法》第一百二十七条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款。”上述条文规定“责令限期改正”“逾期不改正”，强调对限定期限内未改者应处罚款。对于在限定期限内改正，之后又犯该种违法行为的，应再次给予责令限期改正和警告。

第二，《食品安全法》第一百二十六条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”该条文使用“责令改正”“拒不改正”的表述，未出现“限期”“逾期”等用词，即没有限定只对规定期限内不改的违法行为才罚款。从字面意思理解，“拒不改正”的“拒”和“逾期不改正”的“逾期”明显不同。“拒”的字义更宽泛，不仅包括在责令改正期限内未改，也包括责令改正期限内改正但过后又重犯，还包括经罚款后又犯的情形。与“逾期不改”比较，“拒不改正”的主观恶意可能更大，情节可能更严重。

如下列三种情形，均可视为属于《食品安全法》第一百二十六条规定的“拒不改正”情形：

情形一： 张三果脯生产厂未依法对生产的成品果脯进行出厂检验，2024年3月3日被发现。市场监管部门责令2日内改正并予以警告，3月6日对其复查发现仍存在对成品果脯未出厂检验的违法行为。

情形二： 张三果脯生产厂未依法对生产的成品果脯进行出厂检验，2024年3月3日被发现。市场监管部门责令2日内改正并予以警告，3月6日对其复查发现已改正违法行为，但7月10日对其检查再次发现未对成品果脯出厂检验。

情形三： 张三果脯生产厂未依法对生产的成品果脯进行出厂检验，2024年3月3日被发现。市场监管部门责令2日内改正并予以警告，3月6日对其复查发现未改正违法行为，于是按拒不改正的情形给予罚款。7月10日再次检查，发现仍存在未对成品果脯出厂检验的违法行为。

观点评析

笔者赞同第二种观点。理由是：法律解释的方法有文义解释、目的解释、历史解释、系统解释等，这些方法可以单独使用，也可以综合使用。

使用文义解释 ，严格从字面含义来讲，“责令改正”和“拒不改正”的字义比“责令限期改正”和“逾期不改正”更宽泛，不仅指限定期限内未改违法情形，还可以指限定期限内虽改但之后又犯的情形，以及受到罚款后一定期限内又犯之情形。

使用目的解释 ，即从立法机关的立法目的寻求解释，2015年修订《食品安全法》以食品安全“四个最严”为宗旨。以本文第二种观点理解“拒不改正”，才能有效制止出厂检验、台账登记等食品安全制度在一些中小规模食品生产经营企业形同虚设的违法现象。

使用系统解释 ，将《食品安全法》中的“拒不改正”与《食品安全法实施条例》的相关条款联系起来，根据《食品安全法实施条例》第六十七条第一款，因违反《食品安全法》第一百二十六条受到警告等行政处罚后1年内又实施同一性质食品安全违法行为的，属于情节严重情形，应当责令停产停业，直至吊销许可证。由此可知，未对食品成品出厂检验、未依法登记食品台账等违法行为，在初次违法被给予警告和责令改正后，于限定期限内改正，但在1年内再犯的，都属于情节严重情形，对此不能仅再次警告或责令改正。同时，鉴于“情节严重”是“拒不改正”情节的加重，应重于拒不改正情节，上述受到警告后于限定期限内改正但1年内又犯的情形属于“拒不改正”，应是应有之义。

最后，在责令改正期限内改正但之后又犯，以及受到罚款后又犯，这两个拒不改正情形中犯同种违法行为的前后相隔时间，建议界定一个合理期限。结合当前执法既要有力度又要有温度，既要有法理也要有情理的“柔性”执法精神要求，以及《食品安全法实施条例》第六十七条第一款规定，建议前后两次违法间隔设置为2年之内较合理。