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【华创策略姚佩】统一大市场：要素流动与价格发现——三中全会系列2

姚佩策略探索 · 公众号 · · 2024-07-08 15:15

正文

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报告要点

1)目标：全国统一大市场核心是要打破阻碍各种要素资源流动的障碍，保证市场主体公平参与竞争，建立统一化的市场。

2)措施：“5统一”“1破除”。即统一的基础制度规则、统一联通的市场设施、统一的要素资源市场、统一的商品服务市场、统一的市场监管以及破除地方保护和市场分割。

3)重点领域：五大要素市场化建设：劳动力、资本、技术、土地、数据；三大资源市场改革：环境资源、电力资源、能源资源；现代物流体系建设。

4)劳动力：户籍制度改革解决人才跨地区流动，破除劳动力自由流动的体制障碍，包括基本社会保障&公共服务公平问题，关注人力资源、数字化、医疗服务、保险等行业。

5)土地：完善建设用地指标的跨区域交易机制，解决土地要素的空间错配问题，建设用地指标流转有望加速推进城镇化进程，关注基建、建筑建材等领域。

6)资本：地方行政干预影响资本跨区域的自由流动，统一监管、准入标准推动资本市场更好服务实体经济，关注金融科技、专精特新等行业。

7)技术：完善全国性技术交易市场，实现各地技术交易市场互联互通，科技资源共享。

8)数据：国家数据局的成立标志着数据要素迎来统一规划和监管，未来市场化改革重心是构建统一的确权、定价、交易制度，关注数据基础设施建设、数据运营等细分领域。

9)环境资源：通过排污权、用能权等环境权益市场化建设促进绿色生产和绿色消费，关注环保、碳监测等细分领域。

10) 电力资源：电力体制改革以电价改革、提高新能源消纳能力为核心，关注新能源、储能、智能电网、配电网建设等细分领域。

11) 能源资源：油气体制改革推进油气勘探开发和增储上产，保障国家能源安全。关键在于深化“管住中间、放开两头”思路，关注油气装备、油服等细分领域。

12) 现代化物流体系：物流成本较高等因素阻碍商品、要素高效流动，改革关键在于通过数字化、优化物流枢纽布局等方式降本增效，关注铁路、港口等细分领域。

报告正文

引言： 华创策略《三中全会学习跟踪框架——三中全会系列1》系统梳理了三中全会的定位、框架、市场影响等内容，之后我们将针对即将要召开的二十届三中全会可能讨论的改革重点进行展望。本文作为系列第二篇，我们将重点讨论全国统一大市场可能的改革方向，22/4中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），对统一大市场建设做出了系统部署。近期全国政协常委会以及习总书记在山东召开的企业家和专家座谈会都对统一大市场的相关内容做了进一步强调，我们认为全国统一大市场建设或为本届三中全会改革重点内容，聚焦要素自由流动和价格发现。

一、全国统一大市场的目标&措施

五大“目标”。 根据《意见》要求，建设全国统一大市场要达成五大目标（详见图表1），核心是要打破阻碍各种要素资源流动的障碍，保证市场主体公平参与竞争，建立统一化的市场，有利于全国要素根据市场机制进行合理的行业间、地区间配置，从而引导各地区依托自身禀赋开展产业链上的分工与合作，提升产业效率和竞争实力。

措施：“5统一”“1破除”。 23/12国新办新闻发布会上，发改委相关负责人将全国统一大市场的工作归纳为“5统一”“1破除”。即通过统一的基础制度规则、统一联通的市场设施、统一的要素资源市场、统一的商品服务市场、统一的市场监管以及破除地方保护和市场分割，来建设高效规范、公平竞争、充分开放的超大规模市场。

破除地方保护和市场分割： 地方保护与区域壁垒的问题，根源在于经济高速增长时期部分地方过度追求GDP等经济指标的模式，导致不正当竞争，造成生产要素与资源配置扭曲的条块分割，阻碍商品要素自由流动，部分地区出现“小而全”式的自我小循环。例如，部分地方政府限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品；抬高外地产品进入本地的门槛；对外地商品或服务实施歧视性收费等。加快建设全国统一大市场，就要坚决克服地方保护，打破区域割据，消除市场壁垒，既不能搞“小而全”的自我小循环，也不能以“内循环”的名义搞地区封锁，而是形成全国制度统一、标准统一、规模宏大的市场，达到实现商品和生产要素合理有序流动的目的。

统一的基础制度规则： 个别地方出于本位主义，在制定市场准入与招标门槛时，会对外地企业划定更高的标准与要求，变相保护本地企业。例如，部分地方政府在税收优惠与减免等补贴政策的制定上，针对本地企业与投资商出台各种要素资源优惠政策，但同时出台特殊限制政策、法规与标准，限制外地产品流入本地。一定程度上产生不同地区间的要素市场和商品市场的交易壁垒，破坏了市场自由竞争环境，不仅打击市场经济主体参与经济活动的积极性，也使得市场配置资源的效率下降。23/12国务院政策例行吹风会强调研究制定全国统一大市场建设标准指引，进一步完善统一的市场基础制度规则。24/5《公平竞争审查条例》发布，首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作出全面、系统、详细的规定。

统一联通的市场设施： 基础设施互联互通可以打破市场分割，促进要素资源和商品服务流通。目前因为地区财政和要素支撑不足影响了基础设施的空间布局，基础设施的整体水平不高，存在密度低、堵点多，结构性矛盾突出，供给质量和水平存在地区差异。例如，西部地区的公路、铁路、航空和水利交通系统相对滞后，交通网络不够发达，制约了产业、资本向西部流入以及东西部互联互通。此外，传统市场基础设施由于结构、功能有限，数字化、信息化程度较低，难以满足高质量发展的要求，例如，劳动力、土地、技术等要素以及能源、环境资源等缺少全国统一的交易平台，导致市场交易程序烦琐，交易质量和安全缺乏有效保障。建设统一联通的市场设施可以有效地降低物流成本、提升运输效率，促进国民经济更大范围、更有效率、更高水平的循环畅通。

统一的要素资源市场： 土地、劳动力、资本、技术、数据、能源等生产要素，在生产、分配、流通、消费各环节的畅通循环流动，是推动高质量发展的关键，但地方保护和市场分割等阻碍了生产要素的自由流动，地方管理制度的差异会造成要素市场的条块分割。例如，基本公共服务不均等&严格的户籍制度限制了劳动力跨地区流动；土地要素的跨区域交易机制不健全导致了我国建设用地长期存在空间错配问题；由于缺乏系统规范的确权、定价、交易机制导致数据要素的商品化和市场化存在障碍；电价机制灵活性、差异性不足拖累了新能源并网与新型电力体制建设。加快建设全国统一大市场，打破市场要素壁垒，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，才能最大程度发挥规模效应的红利。

统一的商品服务市场： 由于体制机制改革不到位，我国当前各类商品服务的市场准入和退出标准不一致，导致各地区各行业的竞争秩序差异较大。例如，部分地方政府在基础设施项目建设、招标投标、政府采购等方面设置不合理或歧视性的准入和退出条件，限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品、服务。建设统一的商品服务市场，扫除商品跨区域流通的有形和无形壁垒，清除政府采购和招投标中对外地企业的不合理限制，使消费者权益得到有效保护。

统一的市场监管： 当前市场监管以行政监管为主，市场经济的其他主体（如企业、行业协会、第三方机构、消费者等）参与不足，加上监管主体间存在信息扭曲、职能边界不清等问题，导致监管资源分散，监管过程权责错位。以数字经济业态为例，监管治理活动往往涉及网信办、央行、税务、发改委、市监总局等多个部门单独或联合展开的治理活动，虽然基于行业主管部门牵头的行业监管有其纵向优势，但是与市场监管部门主导下的相关市场竞争治理相比，其持续性、稳定性、规律性仍有不足。特别是在牵涉到地方政府切身利益时，行业监管政策与执法行动在实践中存在演变为“运动式”、“选择式”执法的风险，从而对市场预期产生消极影响，不利于激发市场活力，市场乱象无法得到有效治理，弱化了市场监管的服务效能。构建统一的市场监管体系，制止和纠正扰乱市场公平竞争秩序的行为，才能使有为政府和有效市场相辅相成，相得益彰。

二、全国统一大市场重点领域的痛点及改革目标

22/4中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，根据政策内容，我们将统一大市场的重点领域分为五大要素市场化建设，包括劳动力、资本、技术、土地、数据；三大资源市场改革，即环境资源、电力资源和能源资源市场；以及现代物流体系建设。

劳动力：户籍制度改革解决人才跨地区流动，以及背后的基本社会保障&公共服务公平问题。 劳动力流动既是市场经济的客观要求，也是实现劳动力优化配置的前提。当前阻碍全国性统一劳动力市场的各种因素依然存在。一方面，基本公共服务均等化水平仍不高，成为阻碍全国统一劳动力市场形成的最大制度性障碍。另一方面，劳动力市场还存在着不公平甚至歧视现象，降低了流动人口的社会融入感。其中，严格的户籍制度可能导致没有本地户口的外来劳动力难以获得与本地户口居民平等的就业机会和薪酬，也更难同等地享受工作地的公共服务，从而抑制劳动力的最优配置从而造成劳动力要素的地区间错配。 十八大以来，劳动力市场改革的稳步推进，户籍制度、社会保障制度等阻碍劳动力流动的障碍明显改善。 2019年印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》明确提出，全面放开市区人口在300万人以下城市的落户限制这一实施了60多年的结构性障碍，完善超大城市积分落户政策，消除对随迁子女的义务教育限制。社会保障方面，新修订的《社会保险法》明确规定，劳动者跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。这些改革有力地推动了劳动力的有序流动，对提高我国劳动力的配置效率发挥了积极的作用。

土地：完善建设用地指标的跨区域交易机制，推动用地指标市场化流转，解决土地要素的空间错配问题。 我国土地要素配置长期存在空间错配问题，背后是人口流动的变化，存量建设用地（包括农村集体经营性用地和宅基地）与人口流动的空间布局日益呈现出巨大的错配。经济发展较快的地区相对缺乏建设用地指标，导致城市发展空间受限，住房价格高企，流动人口市民化的成本高。而客观条件偏弱，人口流出地大量建设用地被闲置，造成土地资源浪费。2018年国务院出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，跨省土地指标交易迈出了重要一步，但总体实施的广度深度还不够。增减挂钩节余指标跨省域调剂，仅针对“三区三州”（国家层面的深度贫困地区）及其他深度贫困县，目的是为脱贫攻坚和乡村振兴提供资金支持。跨省域补充耕地国家统筹，则是针对耕地后备资源严重匮乏的直辖市和少数省，目的是解决这些地方重大项目落地困难和耕地缺口问题。此外，当前的土地指标跨省交易总体上还是由国家下达调剂任务，距离价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平的市场化要素配置目标尚有一定距离。

资本：地方行政干预影响资本跨区域的自由流动，统一监管、准入标准推动资本市场更好服务实体经济。 统一的资本市场不仅要为实体经济赋能，同时也要为促进与其他要素的协同创造条件。地方政府对金融机构的干预在一定程度上影响了资本的自由流动，例如“银政壁垒”使大量商业银行实行属地管理制度，将授信范围限制在本地，导致地方分支机构的金融自主权不足，本地企业通常能享受利息更低的贷款，而外地企业则面临相对较高的融资成本。对此《意见》要求加快发展统一的资本市场，强化重要金融基础设施建设与统筹监管，统一监管标准，健全准入管理。从流向上来看，此前由于地方政府依赖土地财政和房产增值的城市化道路，资本更多流向地产领域，而随着监管权的集中统一，资本在全国范围实现自由流动，或将更多流向新质生产力为代表的战略新兴产业，从而更好服务实体经济高质量发展。此外，我国的证券交易所与区域性股权交易市场均呈现相对独立的、非统一的格局，区域股权市场目前只为特定区域内的企业提供股权、债券转让和融资服务，省际资本流动受到限制。对此《意见》要求加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接，推动债券市场基础设施互联互通，实现债券市场要素自由流动。

技术：完善全国性技术交易市场，实现各地技术交易市场互联互通，科技资源共享。 技术交易场所是我国技术要素市场建设中的特色设计，技术成果的确权和确价是技术交易平台最重要、最核心的功能，需要技术交易场所不断加强自身制度和能力建设。这些目标和服务都需要以完善的制度体系作为支撑，技术交易场所需要将自身打造成为一系列规则集合的平台。

数据：国家数据局的成立标志着数据要素迎来统一的规划和监管，未来市场化改革的核心是构建统一的确权、定价、交易制度规范。 我国数据量规模和数据市场规模已到达全球前列，但数据要素共享难、流通难、应用难等问题仍然存在。23/10国家数据局正式揭牌，意味着未来数字中国整体建设规划和操作执行在组织保障上有了明晰且统一的出口。从数据要素市场化改革方向来看，如何构建统一的确权、定价、交易制度是核心要点，22/12中共中央、国务院发布的“数据二十条”建立了资源持有权、加工使用权、产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，但对于具体的权利边界并没有作出明确解释。从数据交易企业角度来看，由于缺乏公共接受的数据定价机制、数据质量评估机制、数据安全管理机制等，很多企业处于停止运营或半停止运营状态，因此需聚焦当前数据交易现实需求，明确数据分类分级标准，规定数据交易平台准入、数据评估与定价、确权、交易等制度规范是首要任务。

环境资源：通过排污权、用能权等环境权益市场化建设促进绿色生产和绿色消费。 建设全国统一生态环境市场，要求针对传统生态环境领域的区域性问题，破除各类邻避现象，实行统一的行业标准、监管机制、治理体系。其中排污权、用能权、用水权、碳排放权交易市场是我国近年来着力推进建设的环境权益交易市场，但目前总体仍处于起步阶段，全国统一生态环境市场建设仍然面临一些制约因素。一是用能权、碳排放权交易与“双碳”目标的有效衔接问题，充分考虑产业承受力及竞争力合理设定碳排放权总量等问题仍未有效解决。二是不同环境权益交易市场协调不够，各试点地区现行交易制度间存在较大差异，环境权益跨区域交易仍存在明显制度障碍。三是法律法规保障缺少统一规范，环境权益交易的法规多为地方规范性文件，约束力、激励性和示范性均显不足。四是技术支撑体系仍不完善，如排污权、用能权初始确权未能科学确定，企业实际排污量、综合能耗量未能有效监测。

电力资源：电价改革是核心，也是构建以新能源为主体的新型电力系统的关键。 我国的电价水平总体偏低，但新能源自身的特点决定了在电能供应方面会带来系统建设和运营成本的上升。目前我国工业平均电价和居民平均电价分别仅为OECD国家平均水平的70％和40％。而新型电力系统由于新能源能量密度小、发电年利用小时数低，为保障高比例新能源并网消纳、系统安全与可靠供电，辅助性的投资不断增加，整个电力系统成本随之上升，会带来终端电价上涨。 如何利用灵活的市场机制释放源网荷储各环节潜力，将供电成本控制在合理范围，是新型电力系统建设面临的现实问题。 回顾电价改革市场化方向，持续降价或者完全交由市场定价皆不可取。一方面，持续降低电价导致电价既不反映电力的商品价值，也会阻碍其他配套市场机制作用的发挥；另一方面，面对系统性成本上升，不加节制由市场传导至消费终端，既抑制了实体经济产业竞争力提升，也不利于社会和谐稳定。在构建以新能源为主体的新型电力系统过程中，必须综合考量市场和民生、效率和公平，积极构建适应我国国情的电力市场化价格形成机制。

能源资源：深化油气体制改革推进油气勘探开发和增储上产，保障国家能源安全。 我国能源安全矛盾突出体现在油气安全上，我国能源禀赋“缺油少气”，石油、天然气对外依存度分别高达70%和40%以上。但从资源条件来看，未来油气增储上产仍具有较大潜力。石油方面，近3年我国年新增原油探明地质储量均超10亿吨；天然气方面，我国煤层气、页岩气等非常规天然气资源非常丰富，具有很好的勘探开发前景。深化油气市场化改革是推进油气勘探开发和增储上产的重要手段，要着力破解影响油气产业健康发展的体制机制障碍，发挥市场在油气资源配置中的决定性作用。充分利用市场化手段，调动油气上游投资积极性，加大国内油气勘探开发和增储上产。

现代化物流体系：物流成本较高等因素阻碍商品、要素高效流动。 高效流通体系能够在更大范围把生产和消费联系起来，实现扩大交易范围、推动分工深化、提高生产效率的功能，是建设统一市场的前提要件。目前我国现代流通体系建设仍存在一些痛点，主要包括：1、运输结构不合理导致物流成本偏高，目前我国运输成本偏高的公路运力占比高达73.3%，而运输成本仅为公路运输1/3的铁路运力占比不到10%。受制于铁路专用线与干线铁路的对接难度，我国铁路运力尚未得到充分释放，我国在“公转铁”方面还有极大提升空间。2、数字化信息化水平偏低。冷链物流标准化信息化水平不高，前中后端互联互通不足，产品流通信息与消费者需求信息反馈不对。3、农村物流网络有待健全。农村物流网络覆盖率不高，农村物流服务有效供给不足，缺乏现代化仓储、运输设施。

三、重点领域可能的改革方向，哪些行业或将受益

劳动力要素改革关键在于破除劳动力自由流动的体制障碍，关注人力资源、数字化、医疗服务、保险等行业。 具体来看，劳动力要素改革可能的措施包括： 1、建立健全统一规范的人力资源市场体系，推进数字化平台建设 ，推进人力资源跨地区在线发布与交易，以数字化、信息化支撑劳动力与人才在更大范围内的选择与流动，人社领域数字基础设施将成为重要技术支撑，关注相关数字平台建设； 2、稳妥推进养老与医疗保险制度改革 ，逐步实现不同地区、不同类型保险制度间的接轨，逐步形成一个统一的、兼顾公平与效率的、支持劳动力和人才自由流动的社会保障框架。例如跨省异地就医直接结算等改革措施，对医疗资源配置、医疗压力和医疗服务质量等方面都产生了积极影响； 3、通过深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制 ，并建构和完善与之配套的城乡标准统一、有效衔接、转移方便的就业、子女教育、住房、医疗等社会保障和福利体系以及公共服务体系，建立农村向城市转移人口的市民化机制。同时鼓励城市高技能劳动力和人才入乡返乡的回流机制，改变劳动力和人才由乡村向城市的单向流动，进而形成劳动力在城乡间的双向自由流动。 随着人口流动规模加大，作为链接劳动力市场供需双方的中介，人力资源服务行业或将受益。

土地要素改革关键在于打破空间错配，建设用地指标流转有望加速推进城镇化进程，关注基建、建筑建材等领域。 具体来看，土地要素改革可能的措施包括： 1、统筹增量建设用地与存量建设用地，促进用地从增量向存量和流量转变。 当前全国建设用地供应仍以新增为主，批而未供、闲置土地等问题仍普遍存在。要强化统一管理，按照“土地要素跟着项目走”的原则，深化“增存挂钩”机制，扩大存量土地管理范围和增量使用条件，完善考核问责机制，促进存量土地盘活再利用。 2、完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。 在人口持续流入、地价高的地方增加建设用地指标，使建设项目能够更好落地。而在人口持续流出的地区，可将闲置严重的建设用地（包括农村集体经营性建设用地、宅基地）复耕为农业用地，相应置换出的建设用地指标和补充耕地指标可以流出到用地需求更高的地区。在全国范围内加快全国统一的建设用地和补充耕地的指标交易市场建设，为土地要素流转提供基础设施支撑。建设用地指标的流转有望加速推进城镇化进程，随着更多建设项目落地，对应基建、建筑建材等行业或将受益。

资本要素改革关键在于金融基础设施建设与统筹监管、区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接，关注金融科技、专精特新等行业。 具体来看，资本要素改革可能的措施包括： 1、强化重要金融基础设施建设与统筹监管，统一监管标准，健全准入管理。 22/12央行起草了《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》，明确对金融基础设施统一监管标准。作为重要金融基础设施，金融科技通过大数据、云计算、人工智能等技术与金融高度融合，提升金融效率、保障安全、降低成本。在监管领域，金融科技将发挥其专业作用，持续向市场提供一揽子风险管理工具，协助监管和市场防范化解金融风险。 2、加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接。 23年8月，北交所、全国股转公司组织召开了三四板制度型合作对接座谈会，明确四板企业申请新三板挂牌的两种便利机制，为以专精特新为代表的创新型企业进入资本市场提供了更加丰富、便捷的路径。

技术要素改革关键在于交易制度的规范统一和全国技术市场的联通。 具体来看，技术要素改革可能的措施包括： 1、交易制度体系标准化。 技术交易包括技术挂牌、意向征集、交易撮合、协议签订、资金结算、交易鉴证等服务环节。如何把准公开市场合规交易准绳，确保技术要素在市场内畅通流动，保障不同主体平等获得技术要素，是技术交易制度设计、运行需要解决的问题。 2、全国技术市场联通相关标准的建设。 2022年科技部印发《“十四五”技术要素市场专项规划》，提出建设全国技术交易网络的任务，要链接国家级、区域级及行业性技术交易机构，实现信息和技术要素跨区域流动畅通，这需要在交易规则、资金结算、凭证互认及相关服务等方面实现统一和互认。

数据要素改革关键在于明确数据产权、完善数据定价机制&数据交易制度，关注数据基础设施建设、数据运营等细分领域。 具体来看，数据要素改革可能的措施包括： 1、建立更加细化的法律法规体系和标准规范体系。 清晰界定数据产权是数据要素市场运转的重要前提，应加快探索数据产权制度，深入开展数据产权理论研究，分类分级探索数据确权授权路径，持续完善数据产权制度框架体系。 2、完善数据资产市场定价机制。 包括数据资产的确权、登记、评估，从各项数据权属入手，进行关键数据信息登记与资产评估，为数据资产市场定价建立基础。 3、完善数据交易制度体系。 “数据二十条”明确指出数据流通交易制度是建设重点。在数据交易制度体系中，政府须用好“看得见的手”，开展国家级数据交易所试点，面向全国提供数字资产综合性服务。作为数据要素发展的根基，数据基础设施建设是数据要素市场化的重要支撑，国家数据局局长刘烈宏表示，数据基础设施每年将吸引直接投资约4000亿元，带动未来5年投资规模约2万亿元。此外， 数据运营对应数据资产化，其中公共数据运营有望率先落地 ，由于公共数据的复购率高，可以获得稳定的现金流，可以参与地方政府公共数据授权运营的企业具备更强的盈利能力。

环境资源改革重心可能放在碳排放交易市场建设，关注环保、碳监测等细分领域。 24年1月《碳排放权交易管理暂行条例》发布，强调加强碳排放权交易管理。3月《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》印发出台，明确推进碳排放权交易市场建设，逐步扩大适合我国碳市场发展的交易主体范围。具体措施来看，生态环境部副部长赵英民在24/2国新办政策吹风会上介绍，一是逐步推行免费分配和有偿分配相结合的碳配额分配方式，适时引入有偿分配并逐步提升有偿分配比例，使碳价更真实地反映碳减排成本；二是建立市场稳定机制，将市场调节需要作为制定碳排放配额总量和分配方案的重要考虑因素；三是对丰富交易主体和产品作出规定。其中， 碳监测是碳交易市场平稳运行的关键，是增强碳排放数据质量的重要手段。 随着碳中和进程持续推进，生态环保部门、减排企业等越来越认可碳监测的价值。

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