王逸舟 郭语|中国对外援助探析

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中国对外援助诞生于中华人民共和国成立的第二年，自1950年向朝鲜、越南等周边社会主义国家提供援助开始，中国对外援助已走过了70余年的历程 ，其概念也在不断演进和丰富。

本文将中国对外援助划分为 中华人民共和国成立至改革开放以前的政治援助、改革开放以后至党的十八大之前的商务援助、党的十八大以后的大国责任援助三个阶段 。改革开放前的中国作为一个革命和意识形态大国，对外提供的主要是一种革命盟友或者革命的社会主义国家之间的政治援助，更加注重援助的政治战略意义。改革开放以后至党的十八大这个阶段的中国对外援助可以分为两个时期：第一个时期是改革开放后至20世纪90年代末，这一时期邓小平作出“第三次世界大战打不起来”的战略判断，明确“和平与发展是当今世界的两大主题”，中国告别革命、拥抱发展，国家的主要任务是休养生息、解决温饱、恢复活力；第二个时期 是20世纪90年代末至党的十八大以前，这一时期中国了解世界、对接国际的意识更加主动，对世界经济的新动向新变化更加敏感，通过积极推动中国加入世界贸易组织等举措，尝试与国际规则对接融合。进入新世纪以来，中国综合国力持续增长，中国于2000年正式提“走出去”战略，并在党的十八大以后进一步加大“走出去”的力度，在这一进程中，中国对外援助的作用不断凸显，中国政府在世界各地有更多的援助布局，以不同的国际角色与世界不同地区发生联系、展开交往，助力建立不同层次的战略伙伴关系。

可以说，中国对外援助发展到今天的态势，具有其历史必然性。以习近平同志为核心的新一届中央领导集体可谓生在红旗下、经历改革开放年代，从政治心理学、政治代际的角度，新一代领导集体展现出很大不同。新一代领导人更有底气和能力更 多参与世界事务和全球治理，并逐渐从过去很长一段时间单纯跟进和被动适应的跟随者状态，朝着大力参与、主动发声、积极引导的引领者状态转变， 这一时期的中国对外援助跟随总体外交，逐渐从韬光养晦转向奋发有为、积极进取的姿态。

与其发展演进相适应，中国对外援助包括 政治援助、商务援助、公共产品等不同类型 。随着当今世界政治多元化、国际社会壮大化、外交民主化的全球趋势，中国对外援助的结构 从相对单一向更加复杂的方向演进，具备多维多元的层次，并正在形成多重复杂国际身份下“创造性介入”的“大援外”格局。

（一）中国对外援助的类型

从国际上看，对外援助主要包括战略援助和公共产品两种类型。而中国对外援助与其发展演进相适应，包括商务援助、战略援助、公共产品等类型。按照在总体援助中所占的比重，中国对外援助 第一大类是商务援助 。商务援助指按照国际市场标准并依据互惠互利原则向广大发展中国家提供的经济技术援助，这类援助注重经济规律和市场回报，同时在贷款利率优惠度、还款时间长度和方式等方面给予诸多优惠。 第二大类是战略援助 ，包含基于意识形态目标或政治考虑提供的援助，以及基于国防军事和国际安全考量提供的援助。 第三类是公共产品性质的援助 ，虽然这一类援助总体而言占比仍较小，但越来越显示出不断增加的态势。

（二）当前中国对外援助的层次

当今世界的社会和政治结构正在转型，日益呈现出政治多元化、国际社会壮大化、外交民主化的全球趋势，与之相适应，中国对外援助的结构也从相对单一向更加复杂的方向演进。中国对外援助可以分为五个层次： 中央政府援助、地方政府援助、专业人士援助、企业援助以及非政府组织、志愿者、公民等团体和个人开展的援助活动。

第一层次 ，以中央政党和行政部门、驻外使领馆和驻国际机构代表等为代表的中央政府传统渠道，主要通过国家行为和官方渠道提供援助，这是当前中国对外援助的最主要渠道。

第二层次 ，以地方政府为主体的地方对外援助活动。中国有34 个省市自治区，其中一半涉边涉外，如广西与越南、云南与缅甸、辽宁和吉林与朝鲜半岛、黑龙江与远东地区、西北方向省市与中亚国家等，均有比中央低一层级的诸多外事活动与援助安排。

第三层次 ，非政府的专业人士，如高校、研究机构、智库等的教师和研究人员，以智识和专业能力通过咨政建言、独立评估、分析研究、教育培训等形式参与对外援助活动。

第四层次 主要指大量海外中资企业在当地履行社会责任，为当地百姓和政府提供帮助。

第五层次 是社会参与， 如非政府组织、志愿者、公民等团体和个人通过在海外组织或参与非政府渠道的  援助或慈善活动开展的广义对外援助。

2023年土耳其地震后中国蓝天救援队第一时间赶往当地进行援助。

当前，中国对外援助范围更加广泛、概念更加多元，既有战略援助、军事援助，也有商务援助、技术援助，还有区域性和全球性的公共产品，中国涉外部门及各部委的国际合作部门在多个领域领域开展了各个方向上的援助活动。 中国对外援助从过去外交、商务等主要涉外部门掌握的数量有限、议题相对简单、边界比较清晰的“小援外”形态，逐渐朝着一种更加复杂、议题广泛、边界模糊的“大援外”格局过渡。

（三）当前中国对外援助的特性

首先如上所述，当前中国对外援助日益显示出“大援外”的格局和态势。 借用“金字塔外交”的提法，中国对外援助“金字塔”的构造首先是塔尖的核心部分，即最高领导层和决策部门的战略宏观视野，然后是国际发展合作、外交、商务、财政、军事、政党等核心职能部门和主要涉外部门的各司其职与相互协调，还有来自农业、教育、卫生健康、海关、生态环境等各个方向援助活动的丰富和补充。塔身主体部分包括各省市自治区、各级地方政府、大中小城市、基层组织和民间团体、企业和个人等主体单元，从不同方向和层级为“大援外”金字塔作出实际贡献。

其次，当前中国对外援助日益呈现出“创造性介入”的思路。 随着国际形势及其发展趋势以及中国自身的变化，传统不干涉原则与时俱进，不断进行调整与创新、丰富与修正，逐渐形成“创造性介入”的思路。

再次，当前中国对外援助体现出中国所具有的多重国际身份。 随着中国日益走向世界舞台的中央，国际责任的利益和要求使得其在国家利益的排序上发生了变化，中国自身的历史性转型、国际身份的转变与中国对外援助的新态势之间 具有深刻的内在联系，中国通过对外援助获得国际声望，这与中国的全球角色和世界地位是一致的，同时也要相应做好付出与责任、权利与义务、“予”与“取” 之间的均衡统筹。

中国从一个比较沉默、相对落后的东亚地区国家，大踏步走向世界各国，不仅带动了商品、劳工“走出去”，同时提供来自中国政府、地方和 民间等各个层面的援助。但中国参与和处理国际事务的手法和经验仍然有限，成熟度和精细度不够，中国对外援助仍面临诸多挑战。

一是透明度问题。 长期以来，外交一直是国家行为，对外援助是中央事权，鉴于援助工作自身的性质和特点，要求完全的透明度是不现实的，但要增加公众的理解、信任和支持，就要让公众享有知情权、参与权与获得感。现实情况是，中国对外援助的任务不断增多，得到的公众支持却并未相应增加，且长期存在反对向其他国家提供援助的声音。提升中国对外援助的透明度， 首先是观念和政策取向的问题，其次是具体操作层面的规范和制度问题。 透明度意味着规范化，一是可以建立完善对外援助统计制度，二是坚持定期发布白皮书。中国对外援助主管部门已经制订了对外援助统计调查制度，组织开展了全口径对外援助统计调查，下一步还需要做的是建立规范、可预期的信息发布机制，进一步细化数据信息。

二是评估机制。 评估机制与透明度相关联，对外援助评估机制应当是一种容错、反思、改进的开放系统，可以让从业人员积极尝试，也可以让专家学者等独立第三方百家争鸣，要有允许试错的空间和必要的包容。对外援助评估机制， 既 要对援助过程进行评估，更要对援助目标和效果进行科学评估，建立智库、学者、政府之间的良性互动，充分论证评估援助目标的设定是否科学恰当，根据援助目 标对援助资源的分配是否合理，为实现援助目标采取的援助措施是否有效等。

三是管理能力。 对外援助是一项跨领域、跨部门的工作，涵盖政治、外交、商务、经济、科技、卫生、政党、教育等各个方面 。2018年国家国际发展合作署成立，统筹管理中国的对外援助和国际发展合作，但国合署作为副部级单位权限和层级有限，中国对外援助仍面临统筹考量的问题。这一点可沿用此前全国援外工作会议的做法，通过全局性、高级别、机制化的会议开展定期总结和反思。

四是地方援外问题。 对于中国这样一个幅员辽阔的大国而言，除了完善上层机制外，充分发挥地方的活力与作用十分重要，地方援外构成了中国对外援助的 一个越来越重要的层级。随着“一带一路”倡议的推进，国内各省份在与外部世界特别是周边地区经贸合作中扮演了主力或先锋角色，目前我国七成以上的对外贸易和投资是由沿海省区实现的。因此，在不涉及特殊敏感核心议题的情况下，一般的涉外议题要允许和鼓励地方发挥想象力、创造性和能动性。 中国作为世界最大的发展中国家，世界舞台上的中国故事不应只是一时一地的故事，而应当是各种声音、多个面孔，这样才能让中国故事、中国形象更加生动丰富。

国际发展在国际上已经是一门成熟的学科，具有完备的学科建制、充足的教学和研究人员以及专门的学术期刊，兼具研究和教育的功能。具体到中国的情况，目前仅在少数高校的政治学或者经济学一级学科下自主设立了二级学科国际发 展专业，理论和学科建设严重滞后于实践。当前国内学科设置的一个趋势是培养新的增长点，学科建设事关未来的人才培养，适合新时期需要的综合性的国际发展“学”。中国国际发展的学科本位到底是政治学、经济学，还是历史学、语言学，不必急于形成统一认识，而恰恰应在没有一定之规的不确定中，让其先自然生长一段时间，充分结合语言、文化、法律、外交、历史、政治、经济等各个学科的优势。在课程设置方面，可先行设置区域国别学、方法论、中国外交、中国对外援助史、国际发展概论、政治经济学等相关课程， 说到底，国际发展学是一种复合性、跨学科、多领域的知识架构。

中国对外援助和国际发展的实践、理论和学科建设应是 相互滋养、互为镜像 的关系，中国的国际发展学应和国家安全学、区域国别学一样，既能够为中国的对外战略和政策提供智力参考，也具备自身的发展和规律。

如果说外交的内涵是以和平方式解决国家间争端，主题词是“斡旋”（mediation）；军事的内涵是以武力或威胁使用武力的方式保障安全，主题词是“威慑”（deterrence）；商务的内涵是以市场、货币和资源获取经济利益，主题词是“ 逐利”（profit）；那么 援助的内涵就应该是以提供物质和智识的方式，通过履行国际责任拉紧联系纽带，主题词是“责任”（responsibility） 。对外援助是一个国家和民族成长过程中的杠杆与支点，越是在通往发达的路上，这个杠杆越强越稳，也就是说在走向中国式现代化的进程中，中国必然从政治大国、经济大国逐渐走向责任大国，将承担与中国实力相匹配的国际责任，更加大度与审慎地提供全球公共产品和引导全球治理。

总体而言，对外援助能力与国家总体实力、物质基础有关，同时与人的认知、观念和意志紧密联系。最后，中国向全球提供对外援助和公共产品需要有一种恰当的观感，要给世界适应的时间。

*文章内容有删减调整，注释略。

作者 |  王逸舟  郭语

来源 | 《国际经济合作》2023年第5期

编辑 |  朱雯静

审核 |  魏涵

监制 |  赵光锐