主要观点总结
该文章主要解读了国务院办公厅发布的关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见。该文件旨在提高政府投资基金管理水平，解决定位不准、投向不合规、退出难、同质化竞争等问题。文章从政府投资基金的定位、问题、管理、投向、退出等方面进行了详细阐述。
关键观点总结
关键观点1: 政府投资基金的定位和作用
政府投资基金通过预算安排，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业。其主要目的是服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业。
关键观点2: 政府投资基金的问题
政府投资基金面临的核心问题是政府与市场边界不清，存在资金募资困难、监管约束较多、市场化不足等问题。此外，还存在一些基金投向不合规、同质化竞争等现象。
关键观点3: 政府投资基金的管理和优化
此次《意见》强调找准定位，聚焦重大战略和重点领域，吸引带动更多社会资本。同时优化产业投资类基金功能，鼓励发展创业投资类基金。还提出了一些具体对策，如依法合规履行监管职责，坚持专业化市场化运作等。
关键观点4: 政府投资基金的投向和退出
政府投资基金要聚焦现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。此次《意见》还规范了基金设立采取分级管理，并强调优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。同时完善退出政策指引和退出机制，拓宽基金退出渠道。
关键观点5: 政府投资基金的风险防范
此次《意见》还强调了政府投资基金的风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务。
正文
2025.01.08
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导读：国办1号文旨在提高政府投资基金管理水平，解决定位不准、投向不合规、退出难、同质化竞争等问题。
1月7日，国务院办公厅公开发布2025年1号文件——《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称《意见》）。文件通过25条举措来提高政府投资基金管理水平，破解当前发展中面临的问题，以更好发挥政府投资支持经济社会高质量发展的作用。中国人民大学财政金融学院副教授胡波告诉第一财经，此次《意见》肯定了政府投资基金的作用，向市场释放了积极信号。与此同时对政府投资基金发展中的一些痛点问题给出了正反馈。“在总结近些年政府投资基金经验教训基础上，这次《意见》以国务院名义给出相应对策，将进一步推动政府投资基金管理规范化、法制化，助推解决相关问题。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。找准定位，不与民争利
所谓政府投资基金，是指各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。上述《意见》称，政府投资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。根据清科研究中心统计，截至2023年，我国累计设立政府引导基金2086只，目标规模约12.19万亿元，已认缴规模约7.13万亿元。在粤开证券首席经济学家罗志恒看来，当前政府投资基金的核心问题在于政府与市场边界不清，最大的矛盾在于其既有政策上的目标约束也有市场收益的诉求，使得政府投资基金在实际运作过程中存在资金募资困难、监管约束较多、市场化不足、缺乏专业人才、可投标的物缺乏、退出渠道不畅等诸多问题。而针对政府投资基金面临的政府和市场边界不清，部分基金投向不合规的痛点问题，此次《意见》首要举措正是找准定位，更好服务国家发展大局。《意见》明确，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。“将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，实行差异化管理，是一大亮点。”胡波说。当前政府投资基金产业类较多，创投类相对较少。此次《意见》明确优化产业投资类基金功能，鼓励发展创业投资类基金。在胡波看来，为厘清政府和市场边界，此次《意见》给出了一些具体对策，比如政府部门要充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策，坚持专业化市场化运作等。为提升政府投资基金专业化市场化运作水平，《意见》进一步完善政府投资基金管理、投资方式、管理人、绩效、容错机制等。比如，优化投资项目选择机制，防止偏离政策目标、与民争利。容忍正常投资风险，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据。鼓励建立以尽职合规责任豁免为核心的容错机制。温来成认为，进一步厘清政府投资基金定位，聚焦国家重大战略等领域，可以与民间资本形成一个有效的分工、协作和有序竞争，更好发挥基金效应。
避免滥设基金、恶性竞争
在财政收支矛盾加大背景下，地方热衷于通过设立诸多政府投资基金来招商引资，助推当地产业转型。实践中，一些地方盲目设立政府投资基金，甚至不惜违规设立，存在基金数量过多、投向重复、资金分散等问题。“部分地方盲目跟风，设立多只、大规模政府投资基金，但区域内可投项目较少、金融环境较差，导致基金空有目标募资额的架子，后期根本无法实现募资，造成财政资金和人力物力的浪费。”罗志恒告诉第一财经。此次《意见》对此进行规范，明确对基金设立采取分级管理。其中，县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如确需发起设立基金，应提级报上级政府审批。除上述情形外，党政机关、事业单位不得以财政拨款或自有收入新设基金，已经设立的要按照政府投资基金管理要求统一规范管理。除了规范新设政府投资基金，庞大存量基金也将面临整合优化。根据《意见》，同一政府原则上不在同一行业或领域重复设立政府投资基金。设立同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，在保障经营主体合法权益、维护市场秩序的前提下，鼓励推动基金整合重组。温来成表示，目前政府投资基金超2000支，有的一个市母子基金大大小小有100多只，比较混乱。此次《意见》通过完善政府投资基金分级管理，加强整合，有助于改变这一现状。罗志恒认为，当前市场上问题基金、僵尸基金较多，加重地方财政负担，必须完善退出配套政策，不能只“立”不“破”，对投资目的不能达成和已经完全达成，在充分论证后可有序退出市场。《意见》同时也强调，各级政府开展存量政府投资基金优化调整工作应坚持市场化、法治化原则，把握好节奏和方法，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资，保护社会资本合法权益。地方政府性基金是地方招商引资的重要抓手，政府投资基金设立、投向将进一步规范，以防止同质化竞争和对社会资本产生挤出效应。《意见》称，省级政府要因地制宜支持优势特色产业发展，鼓励创新创业，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。《意见》强调，落实建设全国统一大市场部署要求，不以招商引资为目的设立政府投资基金，鼓励取消政府投资基金及管理人注册地限制，依法依规强化信用约束。优化政府出资比例调整机制，鼓励降低或取消返投比例。温来成表示，此次《意见》整合优化政府投资基金布局，就是为了推动解决基金无序发展，甚至导致恶性竞争的问题。一些地方为了招商引资设立政府投资基金，有的地方要求基金必须70%以上资金用于本地投资，且企业本地赚钱后有返投率的要求，这不利于全国统一大市场建设，并造成一些地方恶性竞争，造成产业结构趋同和产能过剩。
破解退出难等问题
从此前一些地方审计报告披露的问题来看，一些政府投资基金相关制度缺失，机构管理水平较低，已到期项目投资资金退出难。针对政府投资基金退出难问题，此次《意见》明确，规范基金退出管理，如研究制定政府投资基金退出政策指引，完善不同类型基金的退出政策。并拓宽基金退出渠道，完善基金退出机制。比如，推动区域性股权市场规则对接、标准统一。鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等。完善多层次资本市场体系，提高新三板和区域性股权市场服务股权投资的能力，拓宽政府投资基金退出渠道。温来成表示，政府投资基金目的是推动产业升级、促进创新创业等，一般来说存续期最长的大概是10年，因此实现目的后，大多数基金应该退出，一方面防止国有资本损失风险，另一方面也处理好国有经济与民营经济关系，一些非涉及国家安全等领域发展成熟后，社会资本愿意进入，国有资本退出不与民争利。一些地方借政府投资基金新增隐性债务也引起国务院重视。此次《意见》明确，加强政府投资基金风险防范，严禁地方政府通过违法违规举债融资进行出资，不得新增地方政府隐性债务，不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资。《意见》还要求加强部门协同。有关部门按职责分工制定出台政府投资基金预算和国有资产管理、绩效考核、信息统计、信用建设、登记备案等配套细则，构建“1+N”制度体系。
